時間：2023-03-25 11:24:45
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農地的不同入市途徑會衍生不同的金融需求，所以分析農地入市的金融需求需要結合具體的入市途徑。對經營性集體建設用地而言，如果真的實現了與國有土地的同權同價，那么其入市的途徑將與國有土地一致，即首次入市和二次入市都可以通過出讓、出租、入股、抵押等形式實現。這里需要說明的是，盡管本文重點討論農地的二次入市，但若經營性集體建設用地的首次或二次入市途徑一致，那么其金融需求不會有重大差異，所以下文對此不再區分。對以宅基地為主的非經營性集體建設用地而言，由于法律將其轉讓限定在了集體經濟組織內部，其直接入市不僅存在較大的體制障礙，而且政策也未對此改革方向提出更深入的意見，所以我們預計，非經營性集體建設用地的直接入市在可預見的未來仍將難以成形，以土地增減掛鉤和地票交易為主的間接二次入市模式仍是主流。下文就結合這幾種入市途徑，具體分析其中的金融需求。
（一）信貸需求由于農村資金外流等狀況的存在，農村經濟組織尤其是農民貸款難一直是我國金融領域的難題。按姚長存（2012年）的測算，我國銀行業對全國小型企業的整體信貸覆蓋率大致在5.5％～6％，對鄉鎮企業的信貸覆蓋率低于2％，影響其貸款難的一個重要原因就是抵質押物缺乏。隨著農地可入市，這一瓶頸問題將獲得緩解的可能。對擁有農村集體建設用地使用權的經濟組織或個體而言，在需要擴大生產規模、引進先進技術和裝備時，將可以選擇以土地使用權作為抵押，向銀行申請貸款；對擬進行農地交易的買賣雙方而言，供方將可以用土地作為抵押申請資金進行前期的投資，以更好促成交易；需求方也可以在土地成交后以該土地使用權進行抵押，申請銀行信貸支持，置換其已占用的資金，緩解流動性壓力，甚至可以申請做成按揭貸款模式。在土地增減掛鉤和地票交易中，這種信貸需求更為強烈。盡管兩種操作模式存在“先占后補”和“先補后占”順序上的巨大差異，但兩種模式的共同點在于運作周期都較長，且在項目前期整合復墾農民宅基地和公共建設用地、安置農民階段，都需要墊付巨額的資金。尤其是在地票交易中，如果農地不能作為抵押物，那么在取得地票之前，將很難獲得信貸資金支持。即使是取得地票后，如果不能及時拍買到國有建設用地，那么地票就很難變現，將一直占用著企業的資金，形成企業巨大的資金壓力。這也是我國現階段土地增減掛鉤以及地票交易存在“爛尾”項目的重要原因。農地入市后，增減掛鉤項目或地票交易項目只需在完成第一階段的安置農民甚至在與農民簽訂安置協議后，就可用擬復墾的建設用地作為抵押申請信貸支持，在復墾驗收完成取得地票后，只需再將抵押物置換為地票即可。這就相當于打通了農地置換過程中的整個資金運轉鏈條，有利于確保整個項目的順利實施，實現農民、項目運作方、銀行的多方共贏。
（二）投融資顧問需求這一金融需求大多源于農地的需求方，尤其是已經與銀行建立業務往來的需求方。當客戶因經營戰略需要，擬購買、租賃或吸收農地作為出資入股時，出于專業與謹慎的考慮，往往需要對相關決策進行獨立第三方的評估，從而產生聘請顧問的需求。目前大型商業銀行普遍都提供有該種類型的咨詢服務，在提供該類型服務時，銀行會對客戶進行細致的盡職調查，并對客戶相關決策的前景、風險進行充分評估，最終對決策可行性出具專業意見并提供合理操作方案。從客戶角度來說，聘請銀行提供投融資顧問服務，有利于銀行加深對客戶經營與財務狀況的了解，從而有利于雙方擴大合作，如建立信貸業務往來等，這是銀行從事該類型服務較券商類金融機構無法比擬的優勢。此外，站在農地供給方角度，進行農地入市方式決策，是選擇轉讓還是出租、聯營、入股等，往往也涉及較為專業的研判，也會滋生投資融決策顧問需求。最后，由于商業銀行尤其是大型商業銀行客戶基礎廣泛，且對客戶了解程度較深，當某一客戶存在購買或出讓特定類型農地的需求時，商業銀行還可在一定程度上提供居間信息服務。總之，隨著農地入市項目的逐漸增多，圍繞農地投資、轉讓、出租、購買等顧問服務需求會大幅增長。
（三）資金托管需求這一需求主要出現在農地轉讓、土地增減掛鉤以及地票交易項目中。農地轉讓過程中，由于涉及土地權屬的審驗、登記、變更等多個環節，完成整個流程往往耗時較長。在這個過程中，任何一個環節的意外事件都可能導致交易中斷。所以，對農地購買方而言，交易協議簽訂后，即將全部地價款支付給賣方存在交易中斷后不能及時收回價款的風險；而對農地的出讓方而言，也存在農地權利變更后不能及時足額收到價款的風險。此時，對地價款的資金托管需求自然產生。在雙方簽訂交易協議后，農地的轉入方就可以將全部或約定比例的購地價款存入指定托管賬戶，非雙方同意該資金不能劃轉，直到農地權利變更完成，銀行直接將托管賬戶中的資金轉入賣方賬戶。同理，在土地增減掛鉤和地票交易中，由于前期宅基地的收集、整理、復墾需要較長的時間，從項目啟動到與所有農民簽訂完宅基地置換協議之前，存在對土地補償款及安置費用進行托管的需求。這樣有利于打消農民收不到價款的擔憂，也保證了萬一項目中斷對項目方形成的損失，確保整個交易順利實施。
（四）支付結算需求支付結算需求是農地入市過程中最基本的金融需求，也是最常見的需求。從農地轉讓中的一對一支付結算，到土地增減掛鉤或地票交易中的一對多支付結算；從一次性支付價款，到分期定時支付或分期不定時支付，農地的不同入市途徑會產生不同的支付結算需求，且這種需求呈現出越來越“個性化”與“定制化”的特征。受益于信息技術的快速發展與中央對“三農”金融領域的重視，以農業銀行為代表的大型商業銀行已將基礎金融服務覆蓋到了幾乎所有的縣域，即使是在暫時不能提供物理網點服務的鄉村或邊遠山區，農業銀行也都基本覆蓋了“惠農通”等專用金融機具，可以滿足村民任何時候足不出村的資金查詢、轉賬與小額取現需求。也就是說，無論農地入市中的資金支付結算需求涉及到多偏遠的鄉村，也不論其需求多“個性化”，以農業銀行為代表的大型商業銀行都具備提供優質服務的能力。
（五）資金理財需求理財需求是由農地入市而衍生的金融需求。不論采用何種入市途徑，一般都會涉及大額的資金往來，加上農地的出讓方往往是農村居民或鄉鎮企業，投資經驗普遍缺乏，投資意識相對薄弱，風險偏好也較為穩健，隨著土地價款的到賬，其資金很可能沉淀在賬戶上，從而產生保值增值的理財需求。尤其是在土地增減掛鉤或地票交易中，宅基地被置換的村民往往集中收到大額土地補償款和安置費用，如果沒有合理的投資渠道，這筆款項很容易被揮霍掉，如我們在媒體上經常見到的“被征地村民獲得補償款后賭博返貧”的故事。所以商業銀行在完成對農地價款的支付結算后，可進一步進行專項理財營銷，既幫助農民獲得投資渠道，也將資金循環在了自身體內。此外，對前述農地入市過程中可能產生的托管資金，商業銀行也可為其配套專項理財方案，滿足客戶資金增值需求。
（六）資產證券化需求資產證券化需求既可能來自于農地轉出方，也可能來自于商業銀行。來自于農地轉出方的土地資產證券化是一種資產支持型證券化，銀行可在這一過程中提供信貸支持、托管、結算、理財等金融服務，不過對運作方要求極高，目前在我國基本無法實施，所以真正具有現實可行性的是銀行主導的農地抵押貸款證券化。基本原理為：銀行將農地抵押貸款出售給某一特殊目的實體（SPV），由該SPV對貸款打包組合并發行證券，再經過增信和評級后，將證券向社會或特定機構發售。由于實施土地抵押貸款證券化后，可減少原農地抵押貸款對商業銀行資本的占用，有利于銀行投放更多的貸款，支持更多的農地入市，所以對農地入市的買賣雙方和銀行來說，都具有支持證券化的理由。目前，我國商業銀行還處在證券化業務試點階段，但已取得較好效果。我們預計，隨著試點的逐步深入，這一金融需求將快速增長。此外，農地入市后，將農地委托給信托公司經營管理的農地信托模式（如中信集合信托計劃1301期）；以農地換取養老保險等社會保障的農地社保化模式（如寧夏永寧征地農民養老項目）；甚至由銀行系的融資租賃公司根據客戶需求，投資農地并租賃給客戶使用的情形都可能出現并獲得發展，由此可為商業銀行的業務開展創造更大空間。
二、商業銀行服務農地入市的策略
一是區域策略上，應漸次推進，避免一哄而上、全面放開。我國地域廣闊，各地區經濟發展水平、城鎮化進度、土地市場活躍程度甚至居民戀土情結差異巨大。在東部沿海地區，城鄉一體化特征日益鮮明，長期以來以隱形和間接方式實現農地入市的各種實踐，已經活躍了當地的土地交易市場，深化了當地居民對農地流轉的認識，農地入市的各種技術條件事實上均已具備；在中部地區，隨著產業梯度轉移的加快，以工業園區和產業集群為代表的建設用地增長正逐漸成為推動當地農地入市的主要動力；在西部地區，政策支持的農地入市試點早已開展，相關配套機制也一直在持續完善，但受制于工業基礎和基礎設施的薄弱，在試點地區之外的農地入市仍然存在市場需求不旺和居民意愿較低的雙重壓力。對商業銀行而言，農地是新事物，加上其高度的敏感性，所以對農地入市的支持尤其是信貸支持應采取穩步推進的策略，不能一哄而上、全面開花。我們認為，在東部城鄉一體化程度較高的地區，可全面放開農地入市的金融服務支持，但需制定嚴格的業務操作規范；在中部地區，可重點選擇經濟基礎好、有成熟工業項目和產業支撐的地區進行金融服務試點，為全面開展業務積累經驗；在西部地區，業務范圍可暫時限定在政策試點地區，并在提供金融支持時，盡可能引入政府的增信。
二是客戶選擇上，應優先支持信譽高、實力強、管理規范的運作主體。農地的資本密集屬性，決定了商業銀行在篩選運作主體時，應高度重視客戶的資金實力以及良好的投資經驗，并優先支持利用農地進行實體投資的運作主體；農地的政策密切性，又要求商業銀行高度重視運作方的管理規范性與內控體系的健全性，以盡可能避免操作不規范而導致的政策風險；農村經濟組織或農民對農地尤其是宅基地補償的高度敏感性，還要求商業銀行應高度重視運作方的信譽以及歷史信用記錄，并優先支持高信用等級客戶，以盡可能降低發生的概率。我們預計，禁錮農地與“市”隔離的門檻一旦被打破，必將在短期內迸發出巨量的金融需求尤其是信貸需求，這就更要求商業銀行要以審慎和穩健的眼光去選擇和評估客戶。對商業銀行而言，盡管信貸業務是農地入市供求方最可能需要的服務，但在信貸支持尚不具備條件的前提下，應盡可能營銷客戶的支付結算、資金托管和投融資顧問等中間業務需求，通過提供中間業務加深對客戶的了解，再尋求進一步的深化合作。
三是項目篩選上，應重點支持規劃清晰、市場前景廣闊的入市項目。選擇了好的客戶后還應該優選項目。由于我國土地實行用途管制制度，所以在審查農地入市項目時，應特別注意擬支持項目的土地使用規劃，并選擇規劃明確、用途合規、有市場潛力的項目進行針對性支持。我們建議，可從以下項目中重點選擇：一是技術含量高、市場前景廣的科技型、集約型現代農業和種業用地項目；二是立足新型城鎮化的土地開發、基礎設施完善、公共服務構建、新農村建設以及特色資源開發的城鎮化建設用地項目；三是大型企業在農村地區的落地公司或子項目，環境友好、低耗能、低污染的環保型項目，以及承接城市地區產業轉移的優質工業化用地項目；四是以農村物流體系、現代交通、通訊、互聯網、電子商務平臺建設為重點的信息化建設用地項目；五是為大型企業集團做配套產品和服務，有獨立技術含量的配套型用地項目；六是大型企業尤其是農業產業化龍頭企業擴大生產規模，在農村地區建設生產基地、延伸產業鏈條的用地項目。
四是服務內容上，應對接好客戶需求，注重服務的綜合化與多元化。除傳統信貸外，還應加大對客戶多元化金融需求的挖掘與開發，實現真正全面理解客戶需求，按需營銷。一是要注重供求雙方的服務營銷。如為農地的需求方提供信貸資金支持時，可同時向供應方營銷專項理財服務。二是要注重綜合金融服務方案的制定。從決策階段的投融資顧問到具體入市操作中的信貸資金提供、資金托管和結算支付，以及項目結束后的理財和還款計劃，應結合客戶的具體資金流轉匹配一攬子綜合金融服務，實現對客戶多角度、全方位的需求全覆蓋，真正做客戶的“財富管理專家”和“金融資源整合商”。三是要注重及時創新產品和服務。農地入市的具體操作千差萬別，新的入市模式也會層出不窮，商業銀行除要及時做好產品和服務對接外，還要加大對市場運行趨勢的前瞻性研判，并要能結合各地經濟發展水平和文化習俗，因地制宜地創新出區域性產品和服務。我們認為，在農村社會保障體系仍不健全、農民戀土情結仍然強烈的今天，以農地換取社保和不涉及農地使用權流轉的農地信托、證券化模式將更能獲得農地擁有者的青睞，圍繞這方面的金融需求，商業銀行可提前做好準備。
五是管理手段上，應注重技術支持和相關配套機制的構建和完善。作為金融服務的新領域，農地金融業務的持續健康發展還需要計量技術、風險管理、政策建設等配套機制的支持。一是在計量技術上，首先要解決農地的估價問題，這一問題在現行的業務實踐中尚屬于空白。我們認為，影響農地價值的最主要因素包括地理位置、所處區域土地市場活躍程度、當地基礎設施建設水平、當地房地產市場趨勢等。在具體估值技術上，可考慮市場比較法（以相近區域的農地歷史成交價格乘以一定修正系數獲得，適用于已有交易記錄的地區）、未來收益法（以農地入市后的未來一定期間內產生的收益折現后獲得）、成本法（以上繳政府的土地管理費加土地開發費、稅費、利息以及合理的開發利潤確定）等。二是在風險控制上，業務開展前，應對業務的風險容忍度、信貸限額、經濟資本占用率等進行詳細的測算、論證與說明，并建立有定期的監測體系，及時反饋業務開展中的問題并修正，確保將業務風險控制在可容忍的限度內。三是在政策完善上，應提前做好現有相關制度的修訂，將農地納入抵質押擔保體系，制定合理的抵質押率，明確抵質押物估值變動時的處理措施以及具體業務流程。
六是資源保障上，應建立并持續優化人力、資源配置、激勵約束等機制。一是應配備充足的客戶經理，滿足業務開展所需的人力支持。業務前期，應盡可能選配熟悉農村市場、業務素質較高且具有固定資產業務經驗的人員進行項目調查，逐步積累經驗后再培養新人。二是在資源配置上，應給予農地金融業務以適當優先考慮。首先在信貸資源配置上，限額內需求應盡可能滿足，確保全行整體業務能維持在一個事先規劃的規模水平；其次在費用配置上，應給予農地金融業務一定的彈性，滿足新業務開展初期可能出現的多次調查、論證的情形。三是在激勵機制上，應適當提高業績獎勵系數，鼓勵客戶經理投入更多精力鉆研業務，同時要制定合理的盡免職規定，適當放寬風險追責，慎用處罰措施，減輕客戶經理對新業務“不愿做、不敢做”的畏懼心理。四是在業務培訓上，除定期組織客戶經理進行業務交流，討論各自好經驗、好做法以及相關風險點外，還可適時聘請土地管理部門、行業專家進行農地政策、估價技術、風險防范等知識的講解，持續完善農地金融業務的智力支持。
三、結語
（一）農地產權比例化流轉目前我國的農地制度在產權安排上的缺陷導致農民無法用自己的土地財產來換取進入城市的生存資料，嚴重制約著我國的城鎮化進程。另一方面，雖然十八屆三中全會提出賦予農民對集體資產抵押、擔保的權能，但由于受到法律限制，土地的融資功能不能完全發揮。農地產權“比例化共同所有”正是基于以上背景提出，其原意是指將農地的所有權按一定的比例在國家、集體和個人之間進行分配，形成以農民個人為載體的多元化農地法人產權。但由于受到我國農地政策的限制，農地所有權歸集體所有。因此，農地產權“比例化共同所有”是指農地的承包經營權按照一定的比例在集體和農戶之間進行分配，實現集體和農戶對農地的“共同所有”。農地產權比例化市場流轉則是指將“比例化共同所有”的農地進行市場化流轉，集體按照其所分配的產權比例獲得的流轉收益主要用于解決失地農民的社會保障和再就業問題，農民按照其比例獲得的流轉收益全部轉化為農民個人的財產性收入。
（二）金融支持金融支持是指為了促進某一產業或某一地區的快速發展，金融業通過直接或間接手段對金融資源進行整合、配置，并在資金供給、金融服務等方面對支持對象進行主動的、有計劃的和全方位的扶持。為了保證農地產權比例化市場流轉的順利進行，在政府部門宏觀調控和政策支持下，金融機構通過市場直接配置資源，在保證自身實現利潤最大化的同時，最大限度地滿足農地流轉過程中對資金的需求，從而實現金融業和農地流轉的協調發展。
（三）農地流轉與金融支持的關系1.農地流轉與農村金融的發展相輔相成。農地流轉與農村金融的發展是相輔相成的。一方面，農地流轉的市場化程度、流轉規模、流轉績效與金融支持和資金配置效率是密切相關的。資金的獲取和流動速度直接影響著農地的流轉，進而影響著經濟的發展水平；另一方面，農地流轉提高了農業生產的規模化、現代化和集約化程度，增加了對農村信貸、保險、投資、期貨、票據等現代金融產品和服務的需求，進而推動了農村金融的發展。2.金融支持是實現農地產權比例化流轉的前提條件。農地產權比例化市場流轉過程，是將農地進行商品化和資本化的過程，是將產權性質的農地向可增值的金融資產的轉化。足夠的資金支持是農地實現資產功能轉化的前提和保障。農村金融的支持力度決定了農地流轉效率的高低和規模化經營水平，進而決定了農地財產功能的實現程度。金融機構的發達程度影響著資金流動的順暢程度，進而影響著土地流轉的速度和效率。3.農地產權比例化市場流轉是農村金融發展的動力。農地產權比例化市場流轉是將農地承包經營權轉化為農戶從事規模農業和非農產業經營的“本錢”，使之進入資本市場，進而演化為輔的金融工具。因此，農地是農村金融發展的物質基礎，通過農地產權比例化市場流轉，實現土地的規模經營，促進農業生產績效的提高，進而推動了農村金融的快速發展。隨著轉入農地的農戶生產規模的擴大，對生產性資金需求也進一步擴大，促進了對農村金融產品和服務的需求的增加；其次，農地產權比例化流轉，增加了農地流轉的靈活性和產權的實現機制，使得金融機構的債權保障程度得到提高，刺激了農村金融主體的資金供給動機。
二、農地產權比例化流轉的金融支持體系構建原則
（一）不得違反國家的“三不得”原則國家政策明確規定，農村土地承包經營權流轉，不得改變集體所有的性質、不得改變土地用途、不得損害農民的承包權益。因此，在開展農地產權比例化市場流轉的金融支持政策時也要堅持“三不得”的原則，對于一些從事商業性開發活動、改變土地所有性質、改變土地用途、非法強占農民土地、嚴重損壞農民權益的流轉行為不予以金融支持。
（二）以實現規模化經營和增加農民財產性收入為目的黨的十八屆三中全會提出鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式的規模經營，賦予農民更多財產權利，探索增加農民財產性收入的渠道。因此，農地產權比例化市場流轉的金融支持必須以保證農地順利流轉、實現規模經營為前提，以增加農民財產性收入、保護農民合法權益為目的。
（三）堅持以市場化為導向，以政策扶持為支撐的原則開展農地產權比例化市場流轉的金融創新活動，首先，要堅持以市場為導向，以商業化運作為基礎，通過市場實現對土地和金融兩種資源的合理配置；其次，以國家的政策扶持為支撐，國家通過財政手段和貨幣手段鼓勵金融機構在保證自身利益的同時，最大限度地為農地流轉和規模化經營提供資金支持。
（四）以優先解決失地農民的社會保障為原則對于進行農地產權比例化流轉的失地農民，養老、醫療、就業等社會保障問題成為農地流轉能否順利進行的關鍵。金融機構在支持農地流轉的同時要優先支持失地農民社會保障體系的建立，成立失地農民土地社會保障專項資金，并對其進行專項管理，從而保障農民的長遠利益。
三、農地產權比例化市場流轉金融支持體系的基本框架
（一）農地產權比例化流轉金融支持的組織體系有效的組織體系是農業經營主體和金融資本有機結合的中介，是保證農地流轉金融支持體系高效運作的核心。1.加大政策性金融機構的支持力度。由于農業天生的弱質性和低收益性，決定了國家政策性金融機構和合作金融機構成為農業金融的主體。從組織體系建設上，國家對農地市場化流轉的金融支持可以采取漸進性原則：第一階段主要是依托現有的農村金融供給體系，穩步開展農地流轉的金融支持業務。加快農業發展銀行的職能轉換和信貸業務創新，充分發揮其對土地流轉進行資金支持的政策調節作用；第二階段，當農地流轉達到一定規模后，成立專門的農地金融機構，全面推行中長期農地流轉的金融支持業務。2.繼續發展農村合作社的農地金融業務。農村合作社在農地流轉的金融支持體系中具有不可忽視的作用，但目前我國農村信用社存在著資金外流、業務創新不足、支農力度不夠等問題，仍不能滿足農地大規模市場化流轉過程中對資金的需求。因此，應加快對農村合作社的業務創新和體制改革。在農村信用社內部成立“農地流轉金融支持中心”，負責農地抵押貸款業務，滿足農戶規模化經營的貸款需求，以充分利用農村信用社深入基層、網點眾多和信息成本低的優勢。3.鼓勵商業性金融機構開展農地流轉金融支持業務。由于商業性金融機構堅持“盈利性、安全性和流動性”的經營原則，使其不適合開展過多的政策性金融業務，但商業銀行具有的資源優勢和資金實力對農業的規模化生產又是必不可少的。因此，商業性金融機構可建立農地流轉項目的信用等級評價體系，對滿足農地產權比例化市場流轉的金融產品和服務進行開發設計；同時重點發揮農業銀行在農地流轉資金支持方面的主導作用。4.壯大新型農村金融機構的金融支持力量。新型農村金融機構主要包括村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司等機構。該類機構以立足農村、服務三農為目標，能夠滿足農村各種經濟主體在農地產權比例化市場流轉過程中的資金需求，同時由于新型金融機構在貸款程序、貸款項目、貸款期限和額度上都符合農戶的現實需求，因此市場前景較好。但該類金融組織同樣面臨著較高的市場風險，且組織管理上不夠規范，因此對農地產權比例化流轉的金融支持方面需要進一步的改革。
（二）金融產品和服務的創新根據帕特里克的“需求追隨型模式理論”，農地市場化流轉使得農業經營主體的經營領域不斷擴展，對金融產品的需求數量和需求種類也將不斷增加。但是目前我國農村的金融產品和服務種類少、質量差、效率低，根本不能滿足農地產權比例化流轉過程中經營主體對多元化金融產品的需求。因此,必須對金融產品和服務進行創新,為金融支持農村土地流轉創造載體和運行條件。1.建立土地規模化公積金。土地規模化公積金是模仿我國住房公積金制度提出來的一種土地金融制度。中國住房公積金制度，是上世紀90年代初期在借鑒新加坡中央公積金制度基礎上，在由計劃體制主導向以市場體制主導的演變過程中，所產生的自主原發的住房金融制度創新。土地規模化公積金是指在農地比例化市場流轉后，從集體獲得的流轉收益中提取出來的用于農地規模化經營的那部分資金。將農地流轉出去的農民可用此公積金重新買地或用公積金貸款買地，類似于住房公積金貸款買房。這樣既發揮了土地的融資功能，解決了規模化經營中的資金短缺問題，又保障了農民長遠的利益。通過規模化公積金這種既有強制性又有互的長期儲蓄制度可以實現土地作為金融資本向生產性資本轉化，比直接提高農民財產性收入有更高的社會和經濟效益。土地規模化公積金具有以下的特點：（1）土地規模化公積金是一種強制性的失地農民儲蓄計劃，要靠政府的強力來推動，需充分發揮政府的資源集中分配功能。（2）土地規模化公積金是一種分階段實施、不斷完善的土地融資制度。（3）在土地規模化公積金的歸集與繳存方面要處理好強制性繳存的合法性、資金的管理成本與使用效率等方面的問題。（4）在土地規模化公積金的使用與投資環節應提高資金的使用效率，避免資金閑置嚴重，合理利用其增值收益，盡可能增加失地農民的財產性收入。2.擴大農地抵押貸款的范圍。農地使用權抵押貸款是指農民以土地使用權作為抵押物，向銀行申請貸款，從而獲得自身經營所需的資金并履行按時足額償還借款的義務。黨的十八屆三中全會重新賦予農民對承包經營權抵押、擔保權能，農民因此可以獲得更多的金融支持。在農地產權比例化市場流轉時，農民將自己所擁有的那部分農地承包經營權拿來抵押，如果出現了經營風險，無法按時還款，農民用自己的抵押物賠償一部分，集體賠償一部分、國家再賠償一部分，最后還可以由銀行的壞賬準備金覆蓋一部分。這種風險共擔賠償機制既保證農民沒有完全失去土地，又能將銀行的風險降到最低，增強了農戶和金融機構開展農地抵押貸款的意愿。
（三）農地市場化流轉的保險體系要保證農地產權比例化市場流轉的順利進行，健全的農業保險體系是必不可少的。當農地實行產權比例化市場流轉后，農業的產業化、規模化進一步提高，但由于農業生產自身的弱質性，導致經營風險加大。因此，農地市場化流轉對農業保險的需求成為當務之急。從農戶角度看，農戶的收入有限，購買能力低下導致購買農業保險的意愿不強；從保險公司看，經營農業保險的風險較高，經營存在不穩定性，且提供的保險種類少、市場發展空間有限；從國家層面看，國家的保險政策扶持力度不夠，法律體系不健全，缺乏對保險機構的規范性監管。因此，為了保證農地產權比例化市場流轉的順利進行，應設立專門針對農地流轉的政策性農業保險機構和再保險機構，為流出農地的農戶提供失業風險保障、再就業風險保障；為流入農地的經營主體提供專業的經營風險保障；為農地流轉保險人提供業務風險保障。
（四）政府支撐體系的完善1.失地農民社會保障體系的完善。農地產權比例化市場流轉的最大風險在于農民將土地流轉出去后將面臨的失地、失業、失保障等一系列風險。因此，一種成功的農地流轉模式必須考慮農民的社會保障問題，這也是開展農地流轉的前提。在農地產權比例化流轉后，建立專門的土地保障金，用于失地農民的綜合社會保障建設。土地保障金主要來源于集體依據其所分配的產權比例而取得的部分流轉收益，并由集體負責管理和發放。土地社會保障金既能保障流轉農地農民當前的生產、生活，又能解決他們的長遠生計，維護好他們的合法權益，從而保持農村社會的穩定。2.農地評估體系。要保證農地產權比例化市場流轉的順利進行，必須建立科學、有效的土地評估系統，建立各級土地拍賣、交易和仲裁機構，培養一批專業的評估人員和中介機構，保證土地評估工作的順利進行。健全完善土地評估體系有助于保證土地評估工作的公平性、公開性，提高農地流轉的效率，保護農民的合法權益。3.完善農地流轉市場體系。首先，要根據本地區的經濟發展水平、社會保障水平、法律法規的完善程度、農村勞動力轉移情況等指標選擇合適的市場流轉模式。其次，要充分發揮政府的積極作用。政府要發揮市場信息收集、咨詢和公布以及配置農地資源等政策引導作用。再次，農地產權流轉市場的建立應包括土地供需機制、農地流轉價格形成機制和市場競爭機制等。4.完善國家政策和資金支持系統。農地產權比例化市場流轉必須有政府的積極支持和引導。首先是資金的扶持。政府需要向負責農地流轉的農地金融機構直接注入資金或者提供貼息貸款，保證農地流轉工作的順利進行。其次是機構扶持。由各級政府扶持建立農地流轉金融機構，鼓勵各類金融組織開展滿足農地產權比例化市場流轉資金需求的金融業務。
四、結論
（一）提升農村金融服務水平
提升農村金融服務水平是麗水農村金融改革措施的核心要素之一。眾所周知麗水之所以能夠成為我國農村金融改革的實驗區域之一就是因為麗水的農村金融服務水平較高。因此在這一前提下麗水為了更好地對自身的優勢進行發揮則需要進一步的提升自身的農村金融服務水平。即在發展農村金融的過程中對自身的農村服務金融水平進行提升。從而能夠在完善農村金融服務體系和建設農村金融基礎設施等領域得到全新的進展，并且能夠有效的破解麗水農村金融發展過程中存在的瓶頸和缺陷。
（二）打造惠民利民金融工程
打造惠民利民金融工程是麗水發展農村金融的重要內容。由于麗水自身是經濟發達省份中的欠發達地區并且麗水同時也是全國聞名的農業大市，這使得打造惠民利民金融工程成為促進麗水農村金融體系發展的重要突破口。除此之外，打造惠民利民的金融工程還有助于解決麗水當地三農需求大并且融資難與此同時城鄉差距大和普惠難等之前一直困擾麗水農村金融發展的難題與缺陷，從而促進麗水農村金融整體水平的有效提升。
二、麗水市農村金融改革的成果和啟示
（一）合理選擇改革切入點
合理選擇改革切入點是麗水市農村金融改革的成果和啟示的基礎和前提。眾所周知在之前的農村金融改革過程中，麗水通過多年的實踐已經獲得了一定程度的體制與內容創新。并且通過多年來大量的細致工作，麗水能夠更加合理的選擇改革的切入點，這也是麗水農村金融改革取得成果的重要原因，也是許多進行弄成就金融改革城市值得借鑒的地方。
（二）立足實際的改革路徑
立足實際的改革路徑是麗水農村金融改革的重要內容。在選擇相應的金融改革路徑過程中麗水極其重視根據麗水的實際情況來對改革路徑進行選擇，從而使得麗水農村金融的整體平均增速達到了同比增長14.04％，這一增速高出了全國城市平均水平的5.72%。即通過立足實際的改革路徑選擇，麗水的經驗可以讓別的城市在借鑒的過程中也注重根據自身的世界情況來選擇合適的改革路徑，最終促進農村金融改革整體水平的有效提升。
（三）推動農村金融服務的有效下沉
推動農村金融服務的有效下沉是完善麗水農村金融體系和農村信用體系的重要組成部分。根據2012年的統計數據顯示。麗水全市的行政村信用評價以及達到了全省的第3位，其整體水平已經高出了全國平均水平的5.12%。之所以能夠在農村信用體系獲得如此大的成果，與麗水注重推動農村金融服務的有效下沉有著緊密的聯系。即麗水通過推動農村金融服務的有效下沉來進一步完善自身的農業金融基礎和農業信用基礎，最終使得自身的農戶信用評價面達到92%，并且這一體系已經成為了重要的成果經驗并且開始推向全國，從而為其他城市農村金融和農村信用的發展帶來了重要的啟示。
（四）發揮金融的社會管理功能
發揮金融的社會管理功能對于麗水市農村金融改革的成果和啟示的重要性是不言而預的。麗水在自身的農村金融改革中不僅僅將金融是為單純的經濟組成部分，還將其視為重要的社會管理功能。即通過金融體系的改革來完善相應的社會管理功能，在解決麗水農民跳低收入問題和農戶脫貧問題的同時也更好地促進了麗水整體的社會和諧穩定與健康發展。
三、對我國農村金融改革工作的建議
（一）堅持政府與人民銀行主導的改革模式
堅持政府與人民銀行主導的改革模式是我國農村金融改革工作的基礎和前提。通過上文對于麗水經驗的分析我們可以分析，只有堅持在政府和人民銀行的主導下農村金融改革才能取得自身應有的成效并且將獲得的成果與經驗擴展到全國，從而讓更多的城市和區域的農村金融改革得到更好的借鑒，在這一過程中沒有地方政府和人民銀行的有效配合則這些工作難以得到有效的開展。
（二）構建多元化農村金融組織體系
構建多元化農村金融組織體系對于我國農村金融改革工作的重要性是不言而喻的。在麗水市農村金融改革過程中，麗水非常注重對自身的金融組織體系進行多元化的構建和發展，并且在增加農村金融服務種類、和擴大農村金融業務范圍以及加強農村金融風險控制等方面都有著出色的表現。這一經驗告訴我們，如果想要在農村金融改革中有效解決資金供給不足、機構發展水平低等制約農村經濟發展和農村金融改革的瓶頸問題，構建多遠化的農村金融組織體系無疑是效果良好的建議和措施，并且這一措施在許多城市的農村金融改革實踐中也得到了良好的應用并且取得了豐碩的實踐成果。
（三）打造農村產業金融體系
打造農村產業金融體系是我國農村金融改革工作的重要組成部分。需要注意的是，在我國農村金融改革過程中通過打造農村產業的金融體系，可以有效的建立新型的農村金融組織風險擔保機制和相應的農村損失財政補償機制，這些機制的建立是農村產業金融體系的重要組成部分。除此之外，通過打造農村產業金融體系還可以更好地使全國各地的農民安心的進行農業生產。與此同時能夠有效降低農村金融的服務成本和運營成本與此同時提高農村金融服務的具體效率和服務的針對性，在協調農村金融供需關系和借貸需求的同時，最終促使我國農村金融體系整體水平得到全面的提升。
（四）構建低成本、高效率的支付結算體系
構建低成本、高效率的支付結算體系是我國農村金融改革工作的核心要素之一。在麗水農村金融改革中重要的經濟文件《麗水市農村金融改革試點總體方案》中指出了構建低成本并且高效率的支付結算體系是麗水農村金融改革進行的重要支柱。針對這一情況，我國在借鑒麗水經驗的同時也應當注重構建低成本并且高效率的支付結算體系，即通過綜合的運用信貸、證券、保險、信托和擔保等金融資源來對自身的結算體系進行持續的完善，從而為全國性的農村金融改革提供重要的經濟支柱。
四、結語
（一）土地流轉融資擔保存在法律障礙，貸款抵押品變現難2014年中央1號文件提出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”但《擔保法》第37條第二款和《物權法》第183條第二款均規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外”。目前土地承包經營權可否抵押尚未在法律上得到明確規定。土地使用權及其房屋、土地承包經營權不能成為擔保物，加之房屋、林地、農地等不動產登記則由多個政府部門分別負責確權登記，帶來土地確權登記管理的混亂，造成土地流轉使用權和經營權抵押貸款業務缺乏法律保障，金融機構難以掌控貸款風險，制約貸款發放。另外，現行法律規定土地承包經營權流轉不得改變土地的集體所有性質，必須保證其農業生產用途不變，保證農民土地承包權益不受損害。加之缺乏專門的價值評估機構對農民的承包經營權進行價值評估，農民的承包經營權無法作價，也就無法實現交易，導致其理論上存在的擔保和抵押功能無法充分實現，進而導致農民融資困難。在動產質押方面，實踐證明也難以解決農村融資擔保問題，因農業生產周期較長且受氣候、市場價格波動等偶發因素的影響較大，農業生產面臨很強的不確定性，農業生產價值難以準確衡量，使金融機構因質押的債權變現難度極大而不愿對土地流轉貸款。
（二）土地流轉中介組織缺失，流轉糾紛增多受制于自身條件，大部分農民無法對其土地使用權價值進行合理評估，也無法簽訂科學合理的流轉合同，因此需要借助相關的中介機構來完成以上工作。目前農村土地流轉缺乏固定的交易場所，參與土地流轉的非官方中介機構缺乏，土地流轉僅僅依靠鎮鄉、街道組織的農村土地流轉服務中心來服務。服務中心受人員和機構的限制，無法在村一級設立相應機構，對土地流轉供需信息掌握有限，其土地流轉中介作用無法充分發揮，致使土地供求雙方消息受阻。社會性土地流轉中介組織的缺失，導致農村金融機構在發放土地流轉貸款時的交易成本非常高，在一定程度上阻礙了金融機構的放貸。隨著農村土地流轉的增加，土地流轉糾紛越來越多，增大土地流入業主風險，形成不良貸款的概率增大，阻礙金融機構放貸。土地流轉糾紛不斷增加的原因主要有兩點：一是流轉缺乏規范。土地流轉主要是自發性流轉，多是口頭協定或不規范流轉合同，合同簽訂缺少政府的有效引導和法律援助，加大土地流轉糾紛產生的風險。二是中途毀約。土地流轉期限一般較長，在流轉后國家加大對“三農”的投入，惠農政策不斷出臺，使農民從事農業生產的收益不斷提高，部分農民為獲取更高的收益，要求提前收回流轉的土地，引起土地流轉紛爭。
（三）金融與財政的協調機制不完善1．財政支農資金多頭管理，用途單一，無法與信貸資金協調。財政支農資金總量不斷加大，但投向農村的渠道過于分散，導致每個渠道的資金數量不足，無法產生帶動和引領作用。加之財政資金用途管制嚴格，限定于扶貧、基礎設施等各種專項投入方面，無法統籌使用。造成財政資金與信貸資金各行其是，政策兼容、資金互動方面協調配合不夠，因而無法支持金融機構農村土地流轉貸款。2．現行財政貼息制度存在嚴重缺陷，缺乏對金融機構的補貼和引導。財政對貸款利息的補貼是建立在涉農企業或農戶獲得貸款的基礎之上的，而絕大多數農戶無法獲得貸款，貸款貼息政策無法落實。另外，財政缺乏對農村金融機構等貸款供應方放貸的激勵措施，也沒有專門就金融機構土地流轉貸款建立利息補貼機制和不良貸款分擔機制。對金融機構貸款的扶持和引導不足，導致財政支農資金對農村金融機構投入資金的缺乏。3．財政補貼不足，農業保險缺位。依靠政府給予一定補貼的政策性農業保險減少了自然災害對農業的影響，穩定了農民收入。但總體看，由于政策性農業保險起步晚，財政補貼不足，覆蓋面小，對農業生產的保障能力極其有限，同時由于保費收入少，保險公司積極性也不高，導致農業保險處于“供需雙冷”的尷尬局面。農業保險發展滯后使農業生產風險無法分攤，金融機構對土地流轉放貸的風險也無法預知和控制，回收貸款的不確定性增加，阻礙金融機構對土地流轉貸款。
（四）農村金融體系和金融產品自身的缺陷表面上，我國農村有政策性、商業性和合作性金融組織，金融體系比較健全。但實際上，隨著我國金融體系改革的深入，大型商業銀行基本撤出了農村，政策性金融一般不直接與農戶發生業務關系，合作性金融組織成為農村最主要的金融組織，而近年的改制也讓其完成了金融業務的“非農化”，導致農村一直處于資金凈流出狀態，對土地流轉貸款支持不足。在信貸產品方面，農村金融機構針對農村的業務是以傳統的“存、貸、匯”為主，農業貸款品種主要是農戶小額信用貸款，而聯保貸款可以看作是信用貸款的衍生品種，其實質是“人保”，在額度、期限、規模、模式等方面都難以滿足土地流轉的資金需求。金融體系和金融產品的不足極大地阻礙了金融對農村土地流轉的支持。
二、對策
（一）完善農村融資擔保和抵押物處置的法律制度1．對相關法律法規進行修訂。對《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等法律法規中阻礙土地承包（流轉）經營權抵押的規定進行修訂，消除法律障礙，擴大農村貸款抵押物范圍。如允許業主用經濟林木、農業生產和管理用房以及保險受償權作為抵押品貸款。可以先對《農村土地承包經營法》進行修改，單獨用一章來規定土地承包經營權的流轉問題，系統、明確地規定土地承包經營權流轉的基本原則、條件、范圍、方式、程序、中介服務、利益分配、監督管理等重要問題。2．完善農村土地價值評估、不動產登記和土地抵押等制度。將土地和其它不動產登記有機結合起來，建立健全以土地為核心的不動產統一登記制度，提高不動產登記的法律地位。按照市場需要建立具有可操作性的農村土地評估體系和標準，委托中介機構進行評估，金融機構根據評估報告來確定土地的抵押價值。
（二）建立土地流轉交易平臺1．建立土地經營權流轉有形市場。加快硬件設施建設，構建土地流轉有形市場，為土地流轉供需雙方提供自由交易的平臺，開展信息收集與，降低交易雙方成本；加強市場監管，強化對土地流轉資格及價格、流轉合同及鑒證、復耕風險抵押金等土地流轉前期工作的監督管理；強化對土地流轉后續履約的跟蹤、對交易雙方進行誠信評價與公示等土地流轉后期工作的監督管理。2．構建面向農民、涉農企業和其他市場主體的公益性金融服務平臺。平臺可由農業部門、金融監管部門、地方政府共同管理，開展金融信貸指導、建立電子流轉檔案、信用評級、價值評估等工作。3．大力發展非官方土地流轉中介組織，逐步形成以社會中介為服務主體的土地流轉機制，以解決官方中介組織機構和人員不足、信息不充分的問題，有利于政府在土地流管理中真正起到“裁判”的作用。
（三）構建財政與農村金融的良性互動機制整合財政支農資金，增強財政與農村金融互動。1．建立財政對信貸資金的導入機制。統籌使用分散于政府多個涉農部門的財政支農資金，設立統一管理運作財政支農資金的地方農村建設投融資公司。根據農村建設發展規劃和實際需要，以地方農村建設投融資公司為基礎，以土地流轉項目為依托向銀行貸款融資。形成“土地轉入戶+投融資公司+銀行”的融資模式，通過財政資金投入引導銀行信貸資金投入。2．進一步加強財政對農村金融機構的扶持和補貼力度。完善財政對金融機構涉農貸款的貼息、減免營業稅等政策，建立貸款激勵制度和不良貸款分擔機制，對金融機構發放土地流轉貸款進行適當獎勵，對土地流轉不良貸款進行適當補貼。3．組建政策性農業保險公司。建立以政策性保險為主、商業性保險為輔的農業風險防范機制，加大對政策性保險的財政資金投入，不斷擴大政策性農業保險領域，降低規模經營的意外災害風險，降低金融機構貸款損失風險。
寧夏新型農村金融組織發展現狀
（一）金融組織種類較齊全，有些種類具有創新價值從新型農村金融組織種類來看，寧夏已建立起小額貸款機構村鎮銀行農民資金互助組織三種形式。在小額貸款機構方面，既有商業性的小額貸款機構，也有以扶貧為目的非盈利的非政府組織小額貸款機構（如鹽池縣婦女發展協會）。從農民資金互助組織的創新來看，寧夏的農村資金物流調劑中心將農村物流農村小額貸款和農民資金互助相結合（如掌政鎮農村資金物流調劑中心），走出了“掌政模式”。（二）農村小額貸款機構覆蓋面在全國居領先地位截至2011年末，寧夏小額貸款公司已達到122家，所有市縣(區)都至少有兩家小額貸款公司，小額貸款公司覆蓋面人均占有率居全國第一，實際到位資金已達72.98億元，累計發放貸款150.5億元。其中，發放三農貸款109.5億元，占總發放貸款額的72.8%，使22.5萬農戶創業者和中小企業受益，貸款回收率和收息率均達到100%。累計上繳稅金3.8億元，僅小額貸款公司從業人數就達到1600余人。（三）村鎮銀行發展較快2008年8月，寧夏第一家村鎮銀行———吳忠市濱河村鎮銀行正式營業，截至2012年3月末，寧夏已設立8家村鎮銀行。在短短兩年半時間內，新增7家村鎮銀行。從設立機構來看，有區內城市商業銀行（如石嘴山銀行設立吳忠市濱河村鎮銀行），有區外城市商業銀行（如包商銀行設立賀蘭回商村鎮銀行）。從股權結構來看，主要是發起設立機構控股（區內區外城市商業銀行）企業參股（區內區外企業）。從設立地域來看，村鎮銀行覆蓋寧夏所有地級市。截至2012年3月末，寧夏村鎮銀行各項存款余額25.05億元，同比增長1.3倍，占同期寧夏銀行業金融機構存款余額的比例為8‰；各項貸款余額21.99億元，同比增長1.06倍，占同期寧夏銀行業金融機構貸款余額的比例為7‰。（四）資金物流調劑中心的掌政模式在寧夏已成功推廣至10家2007年7月23日，掌政鎮的196戶農戶和當地3戶小企業共同發起籌建寧夏掌政農村資金物流調劑中心，該中心于2008年8月5日正式注冊成立，是全國首家農村資金物流調劑中心。該中心將農民信用合作小額貸款農資物流服務有機結合，是我國農村微型金融發展領域的重要創新，被譽為中國農村新型金融發展領域的“掌政模式”。目前這一模式已成功推廣。截至2011年末，寧夏已設立10家農村資金物流調劑股份有限公司。
寧夏新型農村金融組織發展壯大的成功經驗
（一）守住資金小額性質，讓小額貸款公司成為真正的小額貸款組織來自央行的最新數據顯示，全國4200余家小額貸款公司，抽樣調查結果顯示，5萬元以下貸款只占1.86%，50萬元以上貸款占到86%。“孟加拉鄉村銀行”模式的公益小額貸款，在中國“水土不服”，而寧夏的一家小額貸款公司成功走通了該模式下五戶聯保的路子，以億元資本服務近萬客戶，萬元以下貸款做到了70%以上，自身更獲成倍增長。寧夏惠民小額貸款公司于2008年12月注冊成立，初始資金規模僅400來萬元。2008年年底，惠民公司資金規模達到1500萬元，2009年為3000萬元，2010年底為6000萬元，2011年便一舉沖上億元高點。惠民公司借用孟加拉鄉村銀行“團體聯保貸款”方法為每一筆貸款提供信用保證，要求貸款戶先與鄰居組成五戶聯保小組，才能通過組員擔保獲得貸款。“只有身邊的人才真正知道自己講不講誠信”。“你要是個不講信用的人，就沒人跟你聯(組)，更別說貸款”。惠民公司最新報告顯示，截至2012年2月末，該公司覆蓋了寧夏鹽池同心兩個貧困縣的16個鄉(鎮)的113個行政村355個自然村的22519人，累計向7686位農戶發放小額貸款37133萬元，2012年2月末戶均貸款余額10600元，萬元以下貸款客戶占71%。惠民公司以市場化的路子走通了“孟加拉鄉村銀行”模式的公益小額貸款之路，讓小額貸款公司成為真正的小額貸款組織。（二）在全國首創銀行小額貸款公司農民貸款直通車模式為解決新型農村金融組織的后續資金困境，2008年寧夏首創“銀行小額貸款公司農民”貸款直通車模式，建立了由大銀行向小額貸款公司批發貸款，再由小額貸款公司向農民零售貸款的“直通車”模式。大銀行資金充足，苦于基層網點少，沒有“腿”；新型農村金融組織雖然資金匱乏，但是貼近農民，具備信息優勢和網點優勢。在他們之間建立資金對接機制，可以實現雙贏。2008年12月，交通銀行寧夏分行首次向區內8家小額貸款機構進行批發貸款3000萬元。截至2012年4月末，寧夏銀行業金融機構累計向區內小額貸款公司進行批發貸款28億元，有力地支持了新型農村金融組織服務了“三農”，且沒有形成一分錢的不良貸款。此外，為配合“銀行小額貸款公司農民”貸款直通車模式，寧夏成立了寧夏銀行業批發貸款擔保有限公司，由寧夏銀行業批發貸款擔保有限公司擔保，協調合作銀行加大對新型農村金融組織的批發貸款力度，截至2011年末，經該公司擔保為小額貸款公司增加銀行批發貸款3億元，累計擔保銀行批發貸款達到13億元。（三）農村資金物流調劑中心走出了資金+農戶+市場的掌政模式掌政農村資金物流調劑中心成立的基礎是200戶農民的資金互助，但其中又吸收了幾個民營企業的股份，且經營部分物流業務，比如為農民提供化肥種子等方面的采購服務。該中心是一個非常特殊的小額貸款機構，它是以農民資金互助合作為基礎，以民間資本為主導，以市場化運作機制為保障，以扶貧性金融為手段，將農民信用合作商業性小額貸款農資物流調劑三者密切結合而構建的一個三位一體的商業化可持續的微型信貸機構。該中心是全國首家農村資金物流調劑中心，因其在農村微型金融發展領域的重要創新，被譽為中國農村新型金融發展領域的“掌政模式”。2011年，寧夏掌政農村資金物流調劑中心榮獲“中國農村金融品牌價值榜•十大創新金融機構”稱號。該中心積極推廣“資金（物資）+農戶（基地）+市場”貸款模式，在運營中緊緊圍繞農業生產加工流通等環節上的需求，為入股農戶當地農民提供小額貸款農資物流等全程化服務。該中心打破單純發放現金的放貸方式，將農用物資作為“放貸物”，不僅為農民提供種子化肥農藥等產前服務，而且還將技術營銷等產中產后服務納入視野，成為聯結分散農戶與大市場的橋梁。該中心放貸（物）額度一般控制在3000元至3萬元。目前這一模式已在中寧石空鎮平羅城關鎮金鳳區豐登鎮等地成功推廣。（四）村鎮銀行探索無抵押無擔保貸款模式，重點扶持農民創業就業缺乏有效的抵押擔保，是低收入農戶創業融資的最大障礙。針對這一難題，寧夏的村鎮銀行積極探索“無抵押無擔保”的貸款模式。村鎮銀行堅持“小額分散便捷規范”的原則，當地農戶“無抵押無擔保”就可申請到5000元至8萬元不等的貸款，具體額度視農戶種養規模和實際需求而定。濱河村鎮銀行通過農產品販運大戶農業龍頭企業等中介組織牽線推薦，直接向其產業鏈利益鏈上的農戶放貸。為解決返鄉農民工的就業創業問題，濱河村鎮銀行在當地甘草販運大戶推薦下，向東川村58名返鄉農民工發放兩年期甘草種植貸款186萬元，經致富能人牽線，向新華橋村38位青年農民發放創業貸款107萬元。（五）建立村級互助資金，發展財政+農戶貸款模式村級互助資金是將財政扶貧資金作為政府配股，由農戶自愿入股，同時接受社會捐贈資金，主要為當地貧困戶發展種植養殖加工和流通業提供小額貸款的扶貧型金融服務組織。寧夏從2006年開始村級互助資金試點，政府向每個試點貧困村下撥20萬元啟動資金，吸收本村農民入股。每股1000元中，由農戶投入400元，政府配股600元；特困戶每股只需投入200元，由政府在配股600元的基礎上再贈股200元。每戶農民最多可入3股。互助資金堅持“民有民用民管民享”，實行封閉運行有償使用互助互濟滾動發展。互助資金組織不得跨村設立，不得吸儲。農戶根據自身實際需求申請借款，最高限額不超過5000元。申請借用時，須由五戶信譽較好的家庭聯保，如逾期不還，擔保戶應負連帶清償責任。使用互助資金需支付相當于或低于同期農信社小額貸款利率的占用費，占用費收入的40%滾入本金，60%用于分紅和提取管理費。目前，寧夏村級互助資金組織已發展到108個，占絕對貧困村的100%。
流轉面積繼續增加，逐步向規模化發展根據福建省的調查數據，土地流轉租金根據土地的具體情況在每畝300～500元/年之間，條件特別好的土地租金高的可過千元，這樣的收入普遍高于農戶自己種植的純收入，農民的土地流轉意愿進一步加強。到2012年初全省流出土地的農戶達580.69萬戶,比上年底增加42．7萬戶。并且如圖1-1所示，在耕地面積保持基本穩定情況下，2009-2010年福建省市農村耕地流轉面積分別為216.43萬畝、263.70萬畝和295.53萬畝，分別占當年耕地總面積的14%、17.1%和19.3%，呈遞增的趨勢。同時，土地流轉逐步向規模化發展。土地單宗的規模流轉面積有較大程度增加，單宗50畝以上的規模流轉面積達16.9萬畝，占流轉總面積的28%，其中，100畝以上的占流轉總面積的16.2%，規模流轉比例明顯提高。農地流入方每畝的經濟效益要比承包戶高出8～20倍，同時，因土地流轉轉移出的勞力，有的在基地打工，有的外出務工經商，也獲得更多的非農收入。通過土地承包經營權流轉，零散細碎土地逐步集中，流轉到種養能手、經營大戶、農業企業、專業合作社進行規模化的經營，有效地提高土地利用率、產出率，促進農業產業生產效率的提高。
流轉形式多樣化，流轉主體多元化目前，土地流轉的主要形式有轉包、出租、轉讓、互換、入股等，但以出租和轉包為主。據福建省農業局統計資料，2011年全省通過出租的農地155.12萬畝，占流轉總面積的53%；通過轉包的農地92.63萬畝，占流轉總面積的31%；通過轉讓的農地13.4萬畝，占流轉總面積的5%；互換的農地12.72萬畝，占流轉總面積的4%股份合作的農地3.35萬畝，占流轉總面積的1%，如圖1-2所示。通過多種形式的流轉，形成了有競爭力的市場價格，農民從中受益。流轉土地用途主要集中在烤煙、糧食、蔬菜、食用菌、花卉苗木、水產養殖等方面。流轉后的土地開發經營的項目主要涉及優勢產業和特色產品，帶動了一批有競爭力的新興產業形成。同時，土地流轉呈現多元化，促進農村經營體制創新。我省土地流轉的范圍由四荒地、林地、山地，擴展到農戶家庭承包地；流轉主體由原來的農戶、種植能手、專業大戶，擴大到農副業企業、農業龍頭企業、農民專業合作社等經營實體；土地使用權流轉也由原來在親戚、朋友、承包戶之間流轉，擴展到外村、外鄉、外縣甚至外省；土地流轉帶動了種養大戶、工商企業、農業龍頭企業不斷創新經營體制機制。
市場運作與政府推動相結合農地流轉早期的主要是一些勞動力外出的農戶或勞動力少的農戶將其農地委托勞動力充裕的農戶或親友耕作，收取一定數量的收益，是基于市場的需求而產生的農戶之間自發、分散、短時間內的流轉。后來逐步發展為大規模的市農村土地流轉市場化運作，土地流轉價格主要由相關當事人在市場的作用下協商確定。90年代后期開始，為了提高土地使用效率，規范土地流轉，各級政府出臺一系列優惠和規范政策，積極發動、大力引導和推動農村土地流轉，各縣（市、區）也相應成立了以黨政主要領導為組長的農村土地流轉領導小組，建立了農村土地流轉指導中心，119個鄉鎮成立了土地流轉服務中心，1284個村成立了土地流轉服務站，分別占鄉鎮、村總數的91.2%、70.2%，為土地流轉提供了有力保障。
福建省土地流轉的金融供求現狀分析
（一）農地流轉為金融業提供巨大的市場——需求角度
1.金融需求的規模增大一方面資金需求主體趨于多元化。農地流轉使得農業生產逐步規模化和現代化，農村金融需求主體也隨之產生變化：由傳統農戶、個體工商戶、鄉鎮企業等逐步向種養殖大戶、農村集體經濟組織、農業龍頭企業、農村專業合作組織、以及鄉鎮企業等規模化生產的現代農業轉化。其中，種養殖大戶、農村專業合作組織、農業龍頭企業等將成為土地流轉后農村金融需求的主流群體。另一方面，資金需求數額逐步增大。隨著土地向種糧大戶、專業合作組織等集中，資金、土地、技術等要素投入更加規模化，生產逐步朝機械化、產業化發展，農業生產行為和生產主體更組織化，資金的需求規模也隨之增大。就單筆貸款而言，貸款金額比傳統農戶的需求大大增加，由早期的幾千元的小額貸款無法滿足規模化生產，貸款金額明顯由小額分散向大額集中轉變發展到上萬元、十幾萬元不等。
2.金融需求的領域拓展農村土地承包經營權流轉拓寬了資金需求的領域和數量，產生了一系列金融需求。一是，為了更好地流轉農地而必須提高土地的品質和招商吸引力所派生的資金信貸需求，如對農地進行總體規劃、重整改良、綜合治理、農業基礎設施建設等資金需求。其次，農地流轉后規模化的生產的現代種養殖農業的資金信貸需求，如、農業機械設備、新型農業技術引進以及種籽、化肥、勞務等支出的流動資金需求；三是農地流出的農民離開土地從事其他行業生產或者進行二次創業所需要的間接信貸需求。
3.金融服務的需求種類增加如表1所示，隨著農地經流轉的擴大，農戶對對金融服務產品的需求由傳統的儲蓄存取款、農業信貸、咨詢等業務擴展到了資金結算、農地證券、保險、理財等方面的業務農村土地流轉的發展催生了對農業投資、農地抵押貸款、政策性貸款、土地債券、土地信托投資、市場信息咨詢、財務管理咨詢、期貨、票據兌現、清算等衍生性金融服務的需求。農村金融產品需求更加旺盛，農村金融市場與產品的創新領域變得更加寬泛，由傳統的存貸、信用結算業務向理財、保險、融資融券等方面拓展，為金融機構提供服務的信息共享、評級、擔保等社會中介業務需求也隨此產生。此外，農地流轉后，農業規模化、產業化的程度進一步提高，經營的風險由分散到趨于集中。土地流轉前，農戶進行小規模的生產，資金需求呈現出季節性和臨時應急性特征，貸款期限較短，對資金的需求金額小而分散。土地流轉后進行規模化經營，長期資金需求增加且相對集中，經營的自然風險和市場風險由分散向集中轉變，控制的難度加大，由于農業生產本身抵御風險能力較低，對農業保險的需求越來越迫切。
(二)農地流轉的財政和金融支持現狀——供給角度
1.財政支持農地流轉的主要措施。按照現有的政策，土地流轉中國家對種糧農戶進行的補貼仍然由流轉前農戶領取，作為流入方的土地承包者難以獲得國家補貼,經營成本和負擔并沒有減少。為進一步發展農村產業，促進適度規模經營，推進農地承包經營權有序流轉，近年來福建加大了財政支出力度，2011年度福建經濟統計年鑒統計顯示，2010年福建省財政支出中用于農林方面的支出16億元占財政總支出169.5億元的9.4%必上年度增長36.2%，2011年6月，福建省政府印發了《關于推進農業適度規模經營的若干意見》在財政、稅收、信貸、保險、規模經營用地等方面都給予政策扶持。龍巖市出臺了《2008年大田農作物生產十條措施》，在龍巖地區的各個縣（市、區）重點扶持3-5個300畝以上的連片規模經營示范點，并對各個示范點進行每百畝5000元的補助，并優先安排農業基礎設施建設項目。沙縣財政撥出200萬元專項資金，對農地流轉之后從事種植業、養殖業、農副產品加工業的個人或企業（合作社）進行貸款貼息補助。目前，金融部門已向通過土地承包經營權流轉實施的33個農業項目發放貸款，放貸金額3868.58萬元，共計貼息183.6萬元。
2.金融機構支持農地流轉的情況。福建省目前的農地金融供給主體包括農業發展銀行、農業銀行、農村商業銀行、郵政儲蓄銀行及村鎮銀行等正規金融機構和小額貸款公司、農村資金互助社、民間借貸等非正規金融機構。目前金融機構支持農村土地流轉的措施主要是小額信貸,且基本沿襲流轉前的信貸方式,最高額度為3~5萬，部分地區2006年開始通過農村信用社發放了農地經營權抵押貸款。截至2012年上半年，僅三明市明溪縣累計發放農地經營權抵押貸款1017萬元，涉及土地流轉抵押面積8607畝，扶持171戶農戶和1家企業[2]另據福建銀監局統計，截至2012年6月末，全省銀行業（不含廈門）涉農貸款余額6502.1億元，比年初增加719.94億元，較去年同期多增126.39億元。今年上半年累計發放春耕貸款146億元，支持農業產業化龍頭企業、小城鎮建設、水利建設、設施農業等貸款余額分別達到522.53億元、231.05億元、132.46億元和35.4億元。[3]獲得農信社信貸支持的農戶數達到298萬戶，新增惠農卡172.4萬張、農戶貸款20.4億元、農戶授信4.02萬戶。金融機構的資金支持力度和規模可謂不小，不過大部分貸款項目是用于農業企業經營的養殖業、經濟作物種植等，真正直接用于支持農地流轉的貸款比例很小，不超過5%。
農地流轉金融支持存在的問題分析——供求失衡
1.農村信貸資金缺口大，不能滿足農地流轉的需求目前，吸收存款和發放貸款是農村金融市場中主要的金融業務。許多學者通過對二者的研究和比較來發現農地金融供求中的結構平衡性問題。存貸差是一定時期內金融機構存款余額與貸款余額的差額，農村金融市場的存貸差是農村地區使用外來資金或向外輸出資金的絕對凈值，也能反映了農村地區資金供求的平衡性。[4]從表2可見,在2000—2010年間，福建省農業信貸供給逐年遞增供給規模不斷壯大，但是相對于農村經濟發展水平，福建省農業資金供給量還有很大缺口。存貸差額這一指標為負數，且差額逐年增加，增加比例也不斷擴大，表明目前福建農業資金缺口量大,并從側面反映出福建省地流轉的金融支持力度不能滿足土地流轉發展的需要，支持農地流轉的金融供給力度還有待進一步增強。
2.農村正規金融配置效率低，不能滿足農地流轉需求農村存貸比是金融機構把從農村地區吸納的存款轉化為農業貸款的比例，它反映了農村自有資金支持農村經濟發展的狀況，也能反映農村金融體系配置資源的效率。從表2可以看出農業存貸比例近十年來在5%～6%的低水平上徘徊最高不超過7%，從圖3可以看出從2004年之后這個比例呈逐年下降的趨勢。這也驗證了現有的金融體系配置資源的效率低，不僅沒有解決農地流轉資金短缺、農戶和農村企業融資難等問題，反而使農村金融市場上的稀缺要素“資金”大量流向非農產業和城市。農村資金逆流入城市的現象非常普遍，造成農地流轉缺乏資金支持長期處于“貧血狀態”。[6]據統計，農村中有金融需求的農戶中仍有46%以上不能獲得正規的貸款，于是轉向非正規金融融如民間借貸，但民間借貸多處于灰色狀態，潛在的金融風險較大，政府難以對其進行有效監管，,因而打壓多于引導，在控制風險的同時也制約了非正規金融積極作用的發揮。
3.金融產品供給結構性失衡，不能滿足農地流轉的需求根據帕特里克的“需求追隨型模式理論”(demand-following)，經濟主體在經濟增長過程中產生的金融需求，催生了金融機構和金融服務和創新。本文第二部分對農地流轉的金融需求分析表明，在農地流轉背景下，農戶的生產經營在原有農業生產領域將逐步向農副產品生產、農副產品加工、休閑農業等多個領域擴展，其對金融產品的需求量將不斷增加，結構逐步多樣化。然而，農地流轉金融供給并未向需求跟進，從制度上看，農村金融供給的安排維持剛性農村金融業務逐漸萎縮。[5]很多商業銀行的金融業務從農村金融市場撤退，開辦涉農個人業務的銀行業金融機構只剩下郵政儲蓄、農村信用社、銀行農業銀行3家，農地流轉的信貸業務也很少，主要是農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款，部分地區開展農地抵押貸款業務。這些貸款普遍存在期限短、額度低的特點，無法滿足土地流轉需求。雖然部分省市在試點地區進行金融創新，如抵押貸款，土地債券、土地銀行，農地信托業務，但是碰到諸多制度的障礙難以推廣施行。農地金融機構的單一性、農地金融服務品種的單一性很難滿足農地流轉的需求。農村金融特別是農地金融供求呈現出明顯的總量與結構的雙重失衡。
4.農地金融相關制度缺乏，不能滿足土地流轉的需要我國農地流轉金融支持體系中缺乏一系列的基礎性制度安排使得農村金融市場的作用無法正常發揮并有效地緩解了農地流轉的資金壓力。首先，農地承包經營權抵押缺乏法律和制度的保障。隨著農地的流轉農業生產經營的規模逐漸擴大，對資金投入量隨之增加,貸款逐步大額化，金融機構為了審慎經營對于大額貸款要求借款人必須提供相應的抵押或擔保。在現行的法律框架下，土地承包經營權——作為農戶最大的資產卻不能抵押。《中華人民共和國物權法》第二條規定：“本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權”，可見農村土地承包經營權屬于物權中的用益物權，但目前的法律框架下，農民尚不能自主地處置其農地承包經營權，以承包經營權作為抵押物進行投資、融資等也缺乏法律依據，使農民的土地承包經營權陷入尷尬的境地，也難以適應農地流轉發展的現實需要。其次，缺乏健全的風險防范機制。隨著經營規模的擴大，自然風險和市場風險將進一步加大需要有風險防范和補償機制來控制風險。但目前農業保險的法律制度缺失，農業保險效能發揮欠佳，商業銀行開展農地金融業務，其發放貸款的風險幾乎全部由銀行自行承擔。農村風險防范和補償機制尚不健全一定程度上影響了商業銀行對農村金融放貸的積極性。最后，農村大部分地區尚未形成統一規范的農地流轉市場。目前土地流轉中心的運行機制不順暢、機構不健全、流轉信息不暢、流轉中介組織少、缺乏農村土地價值評估機構和專業資質評估人員、抵押登記制度不完善等問題尚未解決。以上制度的缺陷嚴重挫傷了金融部門放貸的積極性，影響了農地流轉金融服務的發展。
農地流轉金融支持的思路與對策建議
（一）完善農村金融制度，加強農地流轉的金融政策扶持
加大對農地流轉的金融扶持力度，做好農地流轉金融制度的頂層設計，是農地流轉金融支持順利開展并推廣普及的一個重要前提。一方面要進一步加強農地流轉的金融政策扶持，使惠農政策能在土地流轉中發揮充分的作用。在土地流轉的中切實保障農戶利益，發揮好中央惠農政策對土地流轉的引導作用，提高資金兌付效率，加強“補貼資金”管理，保證“補貼資金”及時兌付，讓農民放心流轉。另一方面要建立支農資金回流機制。首先，建立起專項基金用于支持農村發展。從國有商業銀行在縣域吸收的存款總額中提取一定的比例用于建立農村發展專項基金，對基金進行管理保證其保值和增值并確保資金用于農地流轉和農業生產。其次，可以考慮擴央行支農再貸款的范圍，單獨對金融機構支農貸款的再融資設定較為寬松的條件并增大資金供給力度，確保支農資金能有效供給。最后，放寬對農村地區的金融管制，拓寬資金供給渠道。可以鼓勵農業銀行、郵政儲蓄銀行以及其他新型農村金融機構等各類金融機構參與其中為農地流轉提供信貸服務。此外，還可以進行民間金融參與農村土地經營權抵押貸款的探索。
（二）完善抵押擔保和農村社會保障體系，為農地金融制度奠定基礎
首先，賦予農地承包經營權抵押合法地位，從法律上承認農民擁有完整物權性質的農地承包經營權以保障農民對土地經營權的支配處置權，適當延長農民對土地承包經營的年限。其次，對農地承包經營權進行規范化管理。建議先明確農村土地承包經營權抵押的條件和范圍，再完善農地承包經營權的抵押價值評估和抵押登記制度，做好農村土地承包經營權的登記和證書頒發制度。建立以農地承包經營權抵押為基礎的土地流轉投融資體系。正確引導農村土地流轉相關貸款業務的開展，促進土地流轉市場發展。健全農村社會保障體系，弱化農地的社會保障功能。由于社會保障體系起到了“兜底”作用使農民無后顧之憂，即使農民參加農地使用權抵押后失去土地，也不會因此傾家蕩產失去基本保障。在此基礎上可以賦予農村金融機構變現的權力，使其有權根據貸款合同監督項目資金運行,到期償還有困難的，可依法對土地使用權及地面的作物進行拍賣解決農地抵押權實現難的問題，提高金融機構貸款的積極性。
（三）改進農地金融服務，創新農地金融產品首先，根據農地流轉的實際金融需求改進金融服務。金融機構根據農地流轉的特點，依照流轉各方的需求尤其是農業規模經營的發展特點和實際需求來提供信貸業務品種、擴大貸款額度、延長貸款期限、降低利率等，并探索新的綜合循環授信模式[7]，以支持種糧大戶發展多種經營的資金需求。同時，金融部門應以土地流轉的金融需求為導向設計和創新農地金融產品、進行機構的設置以及開發中間業務，例如，可以嘗試抵押、質押、地票、土地銀行、農地信托、農地入股組建農民專業合作社等不同金融模式進行實踐。此外，還可以借鑒農信社開展的小額貸款的經驗，根據土地流轉的需要推出農戶聯保、大額農戶信用貸款、土地訂單貸款、協議貸款等業務以解決農村土地流轉后農民貸款額度不斷提高而缺乏抵押物的困境。
（四）健全農地金融的配套制度，化解農村金融貸款風險
關鍵詞：農地流轉；土地使用權抵押貸款；土地債券
1.基本概念與相關理論概述
1.1 農地流轉與農地金融
農地流轉指農民將自身的土地通過轉租、轉包、入股、換地等方式實現經營權的變更。所謂農地金融是指以土地產權的抵押作為獲取信用的保證，使土地經營者獲得發展所需的資金，解決土地經營者的資金短缺困難，以實現農業單位投入的產出增長。
1.2 農地使用權抵押
農地使用權抵押指農民以自身的土地使用權作為抵押物，向銀行申請抵押，從而獲得自身經營所需的資金并履行按時足額償還借款的義務。由于農業自身的高風險性，銀行一般不愿向農民提供信用貸款，而農民又無法向銀行提供理想的抵押物。作為農民主要財產的土地，不僅具有較高的價值，而且因為土地的稀缺性，價值一般不會隨時間而貶值，這恰好能滿足銀行所需抵押品的要求。
2.農地流轉金融支持的必要性
農地流轉，特別是農地使用權抵押，與金融支持是密不可分的。由于農地的資源稀缺性，其價值的貨幣衡量往往數目巨大，特別在人口劇增的情況下。這就使以農地使用權抵押為代表的農地流轉所需的資金很大。同時，由于農地使用權抵押貸款往往與農業長期性投入相關，投入期限較長，無論是企業、個人還是政府財政都無法滿足其資金的長期需求，在這種背景下，金融支持就成了農地流轉的唯一選擇。
通過e-views對1990～2010年的支農資金和第一產業產值的相關性分析可得，二者的相關性達到了0.85，建立二者的線性方程：
其中：nc表示農林牧漁總產值；zz表示支農資金總額。該式中變量的t檢驗和f檢驗都是顯著的，可決系數也達到了0.732，能通過經濟意義上的檢驗。可見，金融支持對以農地抵押為代表的農地流轉有著明顯的促進作用。
3.我國金融支持農地流轉主要潛在制約因素分析
3.1 農地流轉的支持金融機構缺失
金融機構要實現長期持續的農業支持，必須保證一定的贏利性，這就要求農地流轉的支持金融機構將追求利潤，或者至少是保本微利作為經營目標。
農信社在經過1996年的行社分離和國家注資消除部分歷史包袱后，經營已經傾向商業化，目前已經基本實現虧損扭轉，將原本具有雙重屬性的農地流轉的金融支持業務交給商業化運作的農信社來負責，對農信社來說不僅會間接加重其運營成本、增加其資金運用風險，因此，從這個角度看，我國目前農地流轉的支持金融機構是缺失的。建立符合農地流轉規律、具有雙重屬性的金融機構是我國農地流轉金融支持的當務之急。
3.2 農地流轉的資金缺口大
（1）長期的“以農哺工”政策致使農業自身積累能力弱，無法完成農地投入的完全自身積累。
（2）農業生產回報率低，農民放棄經營土地。與第二、第三產業相比，我國農業的回報率偏低。在此背景下，越來越多的農村年輕勞動力放棄經營土地，開始進入經濟發達的城市務工，從事第二、第三產業。這樣，農村的大量土地要么交予家中的老人經營，要么閑置，為了獲得更高的經濟效益，該部分土地的流轉需求相當旺盛，這就加大了對農地流轉的金融資金的需求。
（3）農業自身的高風險性，農民貸款缺乏理想的抵押品。由于農業生產的對象受自然條件的影響很大，導致農業自身擁有很高的經營不穩定性。農業的高風險，農民貸款缺乏理想抵押品的條件下，使得追求利潤的金融資金不愿涉足。
4.我國農地使用權流轉金融支持的合理選擇
4.1 我國農地使用權流轉金融支持的選擇
借鑒農地金融比較成功的國家、地區的經驗，我認為目前國內流行的一種觀點較合理：我國的農地抵押貸款由農業發展銀行和農信社共同承擔。具體說，由農發行作為主管機關來主管農地使用權的抵押貸款，并且負責發行土地債券，農村信用合作社作為農發行的基層機構來負責農地抵押貸款的發放、回收等具體的業務。
4.2 我國農地使用權流轉金融支持模式的可行性
從我國金融支持農地流轉的政策性和商業性入手，其資金來源主要有：
（1）財政部支農政策資金。土地抵押貸款有一定的政策性，目的又是促進我國農業發展，提高農民收入，優化財政支農資金的效率，那么財政性資金理應成為其資金的來源之一。政府可以將每年財政預算支出中的比如農業基本建設支出項資
金，通過“農發行總行——農發行分支行——農信社土地抵押貸款部”發放到農民手中。由于農信社土地抵押貸款部的上級直接是農發行縣級支行，而且該部門業務專一，在一定程度上可以避免財政支農資金被挪為它用。
（2）股金。合作性質是跟農業的自然特性緊密聯系的，合作化經營對降低信息收集成本、監督成本、管理費用以及化解風險方面都有幫助。為此，貸款農民在取得貸款的同時，以貸款額的一定比例，比如5％購買農信社土地抵押貸款部的股份——美國農地系統便是采用的這種方式。這樣，整個農地金融系統可以憑借乘數效應創造更多的資金。從理論上，100rmb股金可以通過農民入股的方式變成（假設農民購買貸款額5％的股份）：
銀行獲得了足夠的資金支持，能更好的執行土地抵押貸款的業務，貸款農民在每年年末還可以獲取一定的股息以及紅利，這是一個雙方都樂于接受的結果。
土地抵押貸款金融機構在成立之初的啟動資金，可以參照美國聯邦土地銀行的方法：政府在其成立之初，以入股的形式投入一筆“種子資金”，但是所得股權不具有投票權，不能干預銀行的正常運轉。銀行在今后的運營當中，逐步歸還政府的資金，直至還清為止，政府完全退股。
（3）土地債券。以農地使用權為抵押的農地金融的國外運作成功經驗之一便是以抵押土地做擔保發行土地抵押債券。農地抵押貸款由于農業土地價值高、期限長，需要相當大的資金量來支持，商業性銀行無法承擔，發行土地債券，不僅能獲得大量的經營農地抵押貸款所需的資金，而且能將位置固定、價值較大的農地分割為便于流通的、價值較小的債券。這在擴大抵押貸款的參與者同時也將土地抵押貸款金融機構的資產證券化，為金融機構帶來了充分的流動性，加速了資金的流轉速度。
參考文獻
邵繪春.“土地財政”的風險與對策研究[j].安徽農業科學,2007,35(13).
