時間：2023-09-27 09:30:32
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一、農村集體經營性建設用地使用權概述
就當前來說，農村的集體建設用地主要分為三大類：宅基地、集團建設經營性用地以及公益性公共設施用地。所謂農村集體經營性建設用地，就是指農村那些具有生產經營性質的建設用地，其中包括各個農村集體經濟組織使用本地區的土地利用總規劃興辦各種企業、或者進行各種商業活動等。
“三農”問題一直是國家關注的重點問題之一，如何促進農業生產的進一步開展、促進農民增收、加強社會主義新農村建設也是當前各地政府面臨的重要任務之一。近幾年，為了充分實現此目標，我國相關部門出臺相關政策，允許農村集體的經營性建設用地進入市場，以促進農民增收。而關于農村經營性建設用地的政策，我們要從以下三個方面來理解：第一，該政策指的是農村的集體經營性的建設用地，而不是指所有的建設用地。那些公益性的建設用地及宅基地等并不在此行列之內。第二，農村集體經營性建設用地的使用必須符合相應的發展規劃。要取得土地的使用權，也要按照規定的流程進行。第三，要做好用途管制工作，也即是說，這些建設用地必須符合相應的制度規范，才能進行后續的出讓、租賃、入股等活動。
二、農村集體經營性建設用地使用權的現狀
自從政策實施以來，我國農村集體的經營性建設用地的使用范圍愈來愈廣，確實提高了一些地區民眾的生活水平及生活質量等。但縱觀我國農村集體經營性建設用地的使用權規定及相關規范等，筆者發現還存在很多不足之處。
1.法律規定嚴重滯后
我國土地管理法中有明確規定，農村集體建設用地的使用權一般不允許在市場中進行流轉，除非原先的土地使用權破產、關閉等。同時，任何個人在使用建設用地時必須申請使用國有土地，而在使用集體土地之前也要先征為國有。做出這項規定的根本目的就是嚴格控制我國的集體土地流入土地市場。但是，隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，土地市場也在發生著翻天覆地的變化，而過去的這種土地管理規定也已經不適應社會發展的需求。由于我國農村集體經營性建設用地缺乏相應的法律規范來作為基礎保障，其使用及流轉過程中必然會出現各種問題。
2.產權界定不清晰
明確的產權是土地市場運行的前提條件，但就當前實際情況來看，我國的農村集體經營性建設用地的產權不明晰，嚴重影響了人們對農村土地資源的投資，因此其對土地保護及管理工作的積極性也不高。我國農村土地所有權產權界定不明確，主要表現在以下方面：第一，土地所有權的主體界限不明確，交叉擁有土地所有權；第二，部分土地主體未知；第三，法律雖然規定農民或者農民集體擁有集體土地的所有權，但對于農民是否能夠進行土地的租賃、買賣等也沒有規定。
3.市場體系不健全
農村集體經營性建設用地使用權的轉移，必須依靠一定的市場經濟秩序來規范。但是，我國農村集體經營性用地的市場機制并不完善。首先，國家對農村集體建設用地進行了嚴格的規范，這也限制了集體土地的各種交易及土地價格等，導致私自交易形式的出現。其次，土地使用權流轉的中介單位較少，土地融資、服務、評估機構相對稀缺。這也導致土地價格沒有統一的評估標準，土地價格評估帶有較大的主觀性與隨意性。
三、完善農村集體經營性建設用地使用權的相關建議
1.完善建設用地評估的相關政策
為了進一步提升我國農村土地的利用率，國家相關部門應該建立集體經營性建設用地使用權入市的相關法律制度及配套措施，完善相關制度，推進制度改革。要建立和完善基礎地價體系、流轉交易平臺等建設用地入市體系，完善相應的稅收制度；要完善建設用地評估體系，建立統一的評估標準，明確土地交易的市場價格等。另外，國家相關部門還應該對原有的涉及到土地管理工作的相關制度進行修訂，例如《憲法》《土地管理法》《擔保法》《物權法》等。
2.合理界定建設用地的使用權
只有明確產權主體，農村集體的經營性建設用地才能順利進入市場。首先，相關工作人員要做好實地勘察工作，對所有的集體經營性用地進行“摸底”，然后明確土地的權屬、界限，在材料齊全、各方同意的基礎上明確土地的所有權及使用權等。其次，要完善農村集體經營性土地的登記制度，理清村、村民小組及農民之間的產權關系。總之，必須建立完善的、產權明確、分配合理的農村集體經營性土地的產權制度。
3.優化提升市場體系
優化和提升市場交易體系，是完善我國農村集體經營性建設用地協調機制的重要基礎。而要提升交易體系，首先要做的就是建立統一的土地交易市場和社會服務體系，并逐步完善土地市場管理規定和交易的具體規則，并為農村集體經營性建設用地使用權的流轉提供各種信息咨詢、地價評估等服務。同時，還要不斷完善包括土地租賃、抵押等在內的二級市場，優化農村經營性建設用地價格形成機制，積極促進農村建設經營性用地入市。
推進我國農村集體經營性建設用地使用權的轉移，實行市場化的策略，有利于提高農民的財產性收入，對于縮小城鄉差距，建設社會主義新農村和社會主義和諧社會有一定的積極意義。
參考文獻：
為深化農村土地制度改革，扎實做好集體經營性建設用地使用權入市試點工作，加快建立城鄉統一的建設用地市場，支持“三鄉工程”建設，促進鄉村振興戰略實施，實現土地資源優化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。
一、總體要求
在確保土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，積極推進農村集體經營性建設用地入市有關工作。
（一）堅持規劃先行。圍繞城市規劃未完全覆蓋集體經營性建設用地等問題，發揮土地利用總體規劃和城鄉規劃的先導作用，強化與“十四五”等規劃的“多規合一＂，實現土地資源合理配置，提高集體經營性建設用地價值，促進全縣空間布局優化、產業結構升級和人口調整，推進城鄉協調發展。
（二）堅持農民主體。圍繞賦予農民更多財產權利的總要求，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權和監督權，集體經營性建設用地出讓、出租等應當經本集體經濟組織成員會議三分之二以上成員或成員代表會議三分之二以上成員同意。
（三）堅持市場運作。圍繞“同等入市、同權同價＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農村集體產權交易平臺，建立城鄉統一的建設用地市場。鼓勵地塊交易引入競爭性環節，采用“招標、拍賣、掛牌”等方式進行，發揮市場在資源配置中的決定性作用。
（四）堅持審慎穩妥。依據新土地管理法相關規定，在借鑒外地集體經營性建設用地試點地區成功經驗的基礎上，選擇有條件的地塊先行試點，取得成功經驗后逐步在全縣推廣施行。
二、目標任務
（一）盤活集體建設用地。對依法登記、符合國土空間規劃（土地利用總體規劃和城鄉規劃）、具備開發建設所需要的基礎設施等條件的農村集體經營性建設用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設用地供需矛盾，為實施集體經營性收入“18萬＋”和“50萬＋”增添新動能。
（二）強化集體產權管理。入市后的農村集體建設用地納入與國有建設用地統一的監管平臺進行監管，由縣不動產登記交易中心統一登記發證。履行與國有建設用地同等義務，按規定承擔相應的基礎設施建設費用、繳納相關稅費并辦理不動產登記手續。在使用年限內，參照國有建設用地使用權享有轉讓、出租、抵押權能。
（三）建立健全交易規則。入市的集體建設用地納入年度供地計劃管理，全部進入江蘇省土地交易平臺或農村集體產權交易平臺交易。除所有權主體不同外，集體建設用地交易過程與規則嚴格參照國有建設用地執行。
（四）不斷完善分配機制。按照保護農民利益、支持集體經濟、促進農村發展的原則，逐步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵鎮（街道）通過合理使用分成調節金，有效增加集體經濟組織收入，讓相關村集體通過股份分紅等實現可持續的二次分配收入。
三、試點條件
當前我縣已具備開展農村集體經營性建設用地入市試點條 件，具體為：
（一） 基礎配套工作扎實
當前，我縣農村集體土地確權登記發證工作穩步開展，工作 進展成效顯著，集體建設用地基準地價制定工作已完成。
（二） 集體經營性建設用地存量大，入市需求明顯
農村集體經營性建設用地面廣量大，入市需求明顯。經濟社 會發展對土地需求日益增長，市場主體、政府對利用集體建設用 地在推動項目落地過程中優化布局、提高效益具有極高共識。
（三） 鄉村振興穩步推進
圍繞綠色發展、特色發展，建設美麗鄉村，強化資金投入， 加快傳統農業向現代農業轉變，推進鄉村振興戰略的實施，我縣集中優勢力量強化規劃編制，堅持“多規合一”優化鄉村布局， 鄉村振興的推進給農村集體經營性建設用地入市提供了契機。
四、交易程序
農村集體經營性建設用地出讓、出租、作價出資（入股）入市交易，原則上應采用招標、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進行：
（一）前期準備。農村集體經營性建設用地入市前，入市實施主體完成擬入市宗地勘測定界，依法申請取得經批準的規劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發強度配套設施等要求。
（二）編制方案。入市主體依據規劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時間、規劃條件、開竣工時間、起始價、競買保證金、底價確定原則（有底價出讓的）、收益分配辦法、土地價款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內容。
農村集體經營性建設用地入市起始地價須經有資質的評估機構評估，方案應經集體經濟組織民主討論通過。
（三）方案審批。入市方案由入市實施主體報鎮政府（街道辦事處）審核后，送縣農業農村、自然資源和規劃部門進行審查，報縣政府批準同意后，縣自然資源和規劃部門發放《漣水縣集體經營性建設用地入市核準書》。
（四）入市交易。縣自然資源和規劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺公開進行交易。竟得人（中標人）按照合同約定，將土地價款繳納至縣集體經營性建設用地入市專項賬戶。
（五）簽訂合同。農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規劃部門與競得人（中標人）簽訂《農村集體經營性建設用地成交確認書》。簽訂成交確認書后，農村集體經營性建設用地使用權交易雙方應簽訂《農村集體經營性建設用地使用權出讓（租賃、作價、出資入股）合同》。農村集體經營性建設用地土地使用權人在規定期限內繳納土地價款及相關稅費。
（六）申請規劃許可。在建設用地使用權受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規劃局申請領取建設用地規劃許可證， 辦理開發建設需要的其他事項。
（六）登記發證。集體經營性建設用地使用權入市交易完成后，辦理不動產登記；有地上建筑物的，同時申請登記。
五、實施步驟
（一）開展基礎調查(2020年10月）。以第三次國土調查結果為依據，對縣域內農村集體經營性建設用地進行分類匯總，并實行動態管理，對所涉及宗地產權進行明晰，鞏固確權頒證成果。同時，深入了解各鎮（街道）農村集體經營性建設用地入市意愿，為科學決策、推進試點打下基礎。
（二）編制村莊規劃(2021年2月底）。基于農村集體經營性建設用地現狀和土地利用總體規劃，堅持“多規合一＂，綜合考慮試點地區農村集體經營性建設用地總體布局，對于入市意愿較強、條件成熟的鎮村，啟動農村集體經營性建設用地控制性詳細規劃編制工作，為城鄉融合發展指明方向。
（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調查研究的基礎上，結合漣水縣實際，研究制定集體經營性建設用地入市管理辦法、操作細則、規范性文本，建立入市交易制度；按照國家有關規定研究制定集體經營性建設用地入市土地收益調節金征收辦法和收益分配指導意見等規范性文件。
（四）開展交易試點(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮、紅窯鎮篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規劃部門根據相關規定，指導其制定具體地塊供地方案，經依法批準后按法定程序公開交易。
（五）總結完善推廣(2021年4月30日前）。在總結試點經驗的基礎上，修訂完善我縣集體經營性建設用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內推廣集體經營性建設用地入市工作。
六、職責分工
縣自然資源和規劃局負責全縣農村集體經營性建設用地入市試點管理、監督和指導工作。在試點的基礎上會同縣其他相關部門制定全縣農村集體經營性建設用地入市實施辦法、操作細則；指導試點鎮（街道）招標拍賣掛牌入市交易的具體實施、交易結果確認；制定全縣農村集體經營性建設用地使用權網上交易規則，建立城鄉統一的建設用地交易平臺。
縣財政局負責集體經營性建設用地成交價款專賬核算，會同相關部門制定全縣集體經營性建設用地增值收益調節金征收及使用辦法，指導試點鎮（街道）用好土地增值收益及調節金。
縣農業農村局負責農村集體經營性建設用地入市集體決策、收益使用監督檢查。指導農村集體經濟組織規范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強集體資產管理。
其他相關部門根據各自職能，共同參與做好集體建設用地入市的監督、管理、服務和配套政策的制定工作。
受區政府委托，2020年6月3日至4日，區自然資源局組織各鄉、涉農街道到焦作市，學習農村集體經營性建設用地入市相關經驗和做法。調研組先后到焦作市自然資源和規劃局、馬村分局學習交流座談，學習收獲對我區做好農村集體經營性建設用地入市工作具有一定的借鑒意義。現將調研情況報告如下：
一、焦作市農村集體經營性建設用地入市基本情況
焦作市農村集體經營性建設用地入市準備工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出讓農村集體經營性建設用地2塊，其中：地塊一，位于武陟縣北郭鄉益莊村村北1.07公頃（16.05畝）土地，以140.38萬元的成交價，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地塊二，由焦作市馬村區安陽城鄉廟前村、谷堆后村共同申請，經焦作市人民政府批準入市，決定以網上掛牌方式出讓一宗集體經營性建設用地使用權，并委托焦作市公共資源交易中心具體承辦。具體地塊位于馬村區安陽城辦事處廟前村、谷堆后村，面積約11.3186公頃（合169.78畝），起掛價格為2751萬元，土地為工業用地50年使用年限。5月29日，該地塊以2751萬元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城區農村集體經營性建設用地。
二、焦作市農村集體經營性建設用地入市的主要做法
（一）制定完善入市制度，推動依法入市
為了更好的規范農村集體經營性建設用地入市行為，焦作市印發了《焦作市農村集體經營性建設用地入市交易工作實施方案》《焦作市農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）》《焦作市農村集體經營性建設用地使用權網上拍賣掛牌出讓交易規則（試行）》等文件，規范了全市入市交易程序，強化了過程和環節控制，對入市主體、入市地塊、入市程序、交易細則、監督管控以及收益管理等作了明確規定，既簡化程序、提高了服務便捷性，也保障了入市合法合規。
（二）嚴格規范入市程序，保障農民權益
焦作市明確入市范圍為國土空間規劃（指土地利用總體規劃、城鄉規劃）確定為工業、商業等經營性用途的集體建設用地。入市主體為依法取得法人資格的集體經濟組織或村民委員會；未取得法人資格的集體經濟組織或村民委員會可授權/委托其組建的資產公司，或者委托授權其他具有法人資格的組織實施入市。入市前嚴格按照“四議兩公開”，由村民自己決定農村集體經營性建設用地是否入市、怎樣入市，形成決議后，逐級向上申請，從根本上保障了農民權益。交易結果需在本集體經濟組織事務公示欄公式，接受社會和群眾監督。保障農民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作價入股，每年持股分紅；四是租金保底加分紅，每年收租金，定期分紅。
三、焦作市相關經驗、實例對的借鑒意義
（一）新《土地管理法》為農村集體經營性建設用地入市提供了法律依據
新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》關于集體經營性建設用地入市的條款修改主要體現在四點：一是規定國土空間規劃（土地利用總體規劃、城鄉規劃）確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，明確了集體經營性建設用地入市的合法化；二是集體經營性建設用地出讓、出租等應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，規定了集體經營性建設用地入市的民主化決策程序；三是通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押；四是集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。
（二）簡化程序，促進鄉鎮招商引資項目加速落地
農村集體經營性建設用地入市，省去了轉為國有建設用地的征收環節，市、縣兩級自然資源部門審批，市（縣）人民政府核準，節約了審批時限，更有利用各類項目加速落地，避免項目未批先建，造成違法用地行為。
（三）降低征地用地成本，減輕財政壓力
農村集體經營性建設用地入市，不涉及繳納社保費等稅費，征地用地成本顯著降低。同時，出讓起始價、出讓底價等不得低于宗地實際取得的各項客觀成本費用之和，每宗土地出讓均可實現正收益，可有效避免以往工業用地供地過程中成本大于收益等情況的出現。
（四）拓展財政收入渠道，增加財政收入
按照焦作市試點的經驗，農村集體經營性建設用地入市，區財政可依法取得工業用地出讓收益5%的土地增值收益調節金。下一步，焦作市正在謀劃農村集體商業用地的出讓，預計縣（區）政府可獲取出讓收益的20%作為土地增值收益調節金。
（五）有效盤活農村建設用地，促進鄉村經濟發展
農村集體經營性建設用地入市，農民獲利，企業降低用地成本，為盤活農村集體建設用地、促進農村集體經濟發展、增農民收入、緩解農村就業壓力、建設美麗鄉村提供了有力支持。
四、存在問題及下一步工作打算
農村集體經營性建設用地入市仍在探索階段，目前焦作市的試點仍局限于工業、商業用地，全國首批試點區域河南長垣縣、重慶大足區在住宅用地入市探索中走在全國前列，但可復制性待進一步了解學習。在推動農村集體經營性建設用地入市過程中，仍需注重以下工作推進：
（一）編制國土空間規劃、鄉鎮規劃
符合國土空間規劃是農村集體經營性建設用地入市的首要條件。受上級國土空間規劃政策的影響，我區各鄉國土空間規劃尚未完成。國土空間規劃啟用前，該項工作可依照各鄉現有的總體規劃和土地利用總體規劃所覆蓋的范圍來實施。下一步，將加大國土空間規劃編制力度，同時在規劃過程中充分考慮、預留農村集體經營性建設用地入市的相關條件，在規劃中推動農村集體經營性建設用地入市。
（二）上級政策支持
向三門峽市政府、市自然資源和規劃局等上級政府、部門申請政策支持，出臺符合三門峽市、實際的農村集體經營性建設用地入市管理辦法等政策，為入市提供政策支持。
（三）完善鄉街道基準地價
基準地價是影響農村集體經營性建設用地入市地價的重要因素。目前，的基準地價尚未覆蓋全區廣大農村，可能掣肘農村集體經營性建設用地入市。下一步，將完善各鄉基準地價。
哪些地區可以開展試點
《辦法》對適用地區、適用地類、有效期限進行了明確界定。
對適用地區，《辦法》明確允許開展抵押貸款的農村集體經營性建設用地僅限于國家確定的15個入市改革試點縣（市、區）地區，包括北京市大興區、山西省澤州縣、遼寧省海城市等。
對適用地類，《辦法》明確農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地，規定以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農村集體經營性建設用地使用權可以辦理抵押貸款。
對有效期限，《辦法》規定有效期至2017年12月31日，與農村集體經營性建設用地入市試點時限保持一致。
《辦法》提出，開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款工作，應在堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下進行。同時要求農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款應當堅持依法合規、惠農利民、平等自愿、公平誠信、風險可控、商業可持續原則。
抵押物范圍有哪些
《辦法》從業務開展的范圍，貸款的用途、條件、流程、風險保障機制等方面，對開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款業務作了明確規定。
對抵押物范圍，《辦法》允許具備處分權的兩類農村集體經營性建設用地使用權抵押融資：一是以出讓、租賃、作價出資（入股）方式取得的集體經營性建設用地使用權；二是尚未入市但具備入市條件的農村集體經營性建設用地使用權。
具備入市條件的包括兩類：一類是尚未入市但已經依法進行不動產登記并持有權屬證書，符合規劃、環保等要求，具備開發利用的基本條件，所有權主體履行集體土地資產決策程序同意抵押，試點縣（市、區）政府同意抵押權實現時土地可以入市的情形；另一類是尚未入市但改革前依法使用的農村集體經營性建設用地，依法進行不動產登記并持有權屬證書，按相關規定辦理入市手續，簽訂土地使用合同，辦理變更登記手續的情形。
《辦法》同時規定，以下這些集體經營性建設用地使用權不得抵押：權屬不清或存在爭議的；司法機關依法查封的；被依法納入拆遷征地范圍的；擅自改變用途的；其他不得辦理抵押的情形。
如果出現違約，抵押物如何處置
嚴把貸款條件，是控制貸款風險，順利在試點地區推動集體經營性建設用地使用權抵押貸款業務開展的必要手段。《辦法》從依法持有土地使用權證書、符合土地總體規劃及城鄉規劃、未設定優先受償的其他權利等方面提出了要求，并要求銀行業金融機構對借款人是否有資質、抵押物權屬是否清晰、價值評估是否合理、是否符合規劃、是否容易處置變現等問題進行詳細的調查，力爭防范貸款風險，提高資產質量。
如何評估抵押物價值？《辦法》規定銀行業金融機構應當建立農村集體經營性建設用地使用權價值評估制度。可采用外部評估或內部評估的方式對用于抵押的農村集體經營性建設用地使用權進行價值評估。同時規定，銀行業金融機構應當按照抵押合同的約定，加強抵押品的動態管理和價值重估，保證抵押權利的真實、合法、足值、有效。
（一）進展情況
全縣農村集體土地所有權確權共計27210宗，已通過省國土廳驗收，同時，進一步完善了農村集體土地所有權確權登記發證宗地檔案掃描和數據庫的錄入掛接，對宗地檔案進行了整理歸檔，并啟用了所有權登記發證管理信息系統，已頒發農村集體土地所有權證27210本。集體建設用地使用權和宅基地使用權完成地籍測繪6234.6公頃，占總任務的60%，權屬調查已完成鄉、鄉整鄉及鄉8個村、鎮2個村，鎮3個村的工作量。
（二）存在問題
農村宅基地管理存在多年空缺，缺少完整的權屬資料，給依法發證帶來困難。此外，“一戶多宅”現象較多，“一戶一宅”分戶的依據不明確，其標準把握起來有相當的難度。
（三）下步舉措
我們將加快推進集體建設用地和宅基地使用權地籍調查進度，確保年底前全面完成集體建設用地使用權和宅基地地籍調查任務。
二、農村集體經營性建設用地流轉試點
（一）進展情況
經過實地摸底調查，縣集體經營性建設用地共計164宗，面積1092.25畝，擬定的《縣農村集體經營性建設用地流轉試點工作實施方案》和《縣農村集體經營性建設用地流轉管理辦法》，已上報國土廳改革辦。6月19日，國土資源部正式下發《國土資源部辦公廳關于支持經濟社會發展的有關事項的函》，明確支持縣按照中央的部署先行開展農村集體經營性建設用地流轉試點。
（二）存在問題
一是摸底調查出的集體經營性建設用地地塊大部分仍被私人和企業租賃用于生產，未歸還集體作為流轉的凈地。
二是當地企業購買集體經營性建設用地積極性不高，同等情況下更愿意購買國有建設用地。
三是制度設計不成熟，國家層面還未出臺相應指導文件，地價評估和備案體系、交易平臺及流轉收益分配和監管等配套制度缺失。
（三）下步舉措
待國務院改革領導小組審批確定試點方案，國土部出臺具體指導意見或實施方案后，選擇儲潭、江口兩個鄉鎮作為存量集體經營性建設用地流轉試點以及吉埠鎮作為新增集體經營性建設用地流轉試點，以點帶面，穩步推進。
我國現行《土地管理法》等法律法規嚴格限制集體經營性建設用地使用權的流轉。但實踐中出于利益驅動，存在大量集體土地隱形流轉亂象。對此，國家先后在安徽蕪湖、山東臨沂、廣東等地建立了流轉試點，一方面規范市場，另一方面為制度破冰積累經驗。十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。可見，作為極具價值的生產要素，集體建設用地特別是以鄉鎮企業用地為主的經營性集體用地流轉入市可以說是勢在必行。然而一項制度的突破必然伴隨著困難和探索，而無論改革的動力還是障礙大多與各參與主體的利益相關，集體經營性建設用地流轉制度也不例外。黨的十報告中指出，要依法維護農民土地權利及集體收益分配權，提高農民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顧國家、集體、個人的土地收益分配機制可以說是集體經營性建設用地流轉制度創新的關鍵。
農村集體經營性建設用地流轉收益分配機制實際上要解決的就是流轉收益都給誰及如何給的問題。從用地流轉法律關系來看，用地轉出方的義務是將一定年限內的用地使用權讓渡給受讓方，受讓方的義務則是支付相應的土地使用費用。可見，讓渡用地使用權所獲得的市場對價即是集體建設用地流轉收益，應當為用地轉出方作為權利所享有。但問題是集體經營性建設用地流轉并非完全的市場行為，一些用地流轉法律關系以外的主體，如國家，憑借對用地流轉市場的管理和調控以及市場運行的維護和保障，有強烈參與收益分配的愿望和動力。那么，這些用地流轉法律關系以外主體應否參與收益分配？如何參與？這是流轉收益分配的第一個核心問題。此外，農民集體作為集體經營性建設用地的所有權人在獲得用地流轉收益時，應當如何在集體內部成員之間進行使用和分配，如何將收益落實到每個農民？這是流轉收益分配的第二個核心問題。可以說，解決好了上述兩方面問題，就能建立起一套合理合法的集體經營性建設用地流轉收益分配機制。
一、國家參與用地首次流轉收益分配機制
農村集體經營性建設用地首次流轉，是指農民集體將除宅基地和鄉（鎮）村公共設施、公益事業用地以外的經營性建設用地使用權，通過出讓、出租、作價入股等形式，有償轉移給其他單位或個人的行為。首次流轉中，農民集體作為用地所有權人將用地使用權從所有權中剝離并轉讓出去，由此所獲得的流轉收益應當由農民集體享有，以體現其產權中的處分和收益權能。基于私權保護的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入農民集體所有權保護下的收益分配，那么，國家作為用地流轉法律關系之外的主體，應否基于其特殊地位而在農民集體的流轉收益中分得一杯羹呢？
（一）理論基礎
農村集體經營性建設用地流轉收益來自于其流轉收入，與流轉價格有密切關系。根據馬克思地租地價理論，建設用地價格主要由絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ組成。 絕對地租是在土地所有權壟斷的條件下，使用任何土地者必須支付的地租，即無論土地優劣土地所有者總要取得的土地收益，是其所有權的體現。而級差地租，對于建設用地而言，土地位置和設施環境是其級差地租形成的決定性因素。由于土地區位、地理環境的差別所產生的超額利潤轉化成的級差地租，是建設用地級差地租Ⅰ。在同一地塊上連續追加投資而產生的超額利潤轉化而成的是級差地租Ⅱ，這里包括兩方面的土地資本投入，一是整個社會對基礎設施建設投入大量的土地資本引起土地收益的差別，最終形成級差地租Ⅱ；二是個別投資者在一定面積土地上，連續追加投資，獲得更多的超額利潤，在一定條件下轉化為級差地租Ⅱ。
根據上述理論來剖析農村集體經營性建設用地首次流轉收益可以看出，農民集體和國家都對流轉收益的形成作出了貢獻。首先，農民集體作為用地的所有權人，憑借其對土地私有權的壟斷而當然享有絕對地租，同時還享有由于歷史原因形成的區位優勢所轉化的部分級差地租Ⅰ；其次，國家作為整個社會的管理者，是基礎設施建設的主要投入力量，特別在新農村建設中，國家為改善農村環境投入了大量資本，大大提升了農村的區位優勢，可見，國家對集體經營性建設用地價格形成中的級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，均有貢獻。
由此，農村集體經營性建設用地首次流轉收益中包含了國家的資本投入，有投入就應當有回報，因此，國家基于對集體經營性建設用地地租的貢獻應當參與用地首次流轉收益分配。
（二）博弈分析
從現行集體建設用地嚴格限制流轉下的征地制度來看，國家是土地征收后流轉收益的主要獲得者，且用地流轉收入全額納入地方政府財政，而農民集體只能獲得被迫征地所給予的征收補償。當集體經營性建設用地允許流轉后，國家和農民集體的流轉收益及收益分配的力量都將發生變化。在這種情況下，農村集體經營性建設用地流轉能否順利進行將是國家和農民集體進行博弈的結果。對此，我們通過建立博弈模型對國家應否參與用地首次流轉收益分配進行分析。
1. 前提假設。農村集體經營性建設用地流轉各方是非合作的，且是理性的，嚴格追求自身效用最大化，對彼此的行動規則及效用函數等有準確的認識，即信息是完全的。因此筆者運用完全信息動態博弈模型進行分析。
2. 模型要素。模型要素有如下三個：
（1）行為主體。農村集體經營性建設用地首次流轉主要涉及農民集體、農民、用地使用者及國家等主體。考慮到所要分析問題的需要，重點探討農民集體和國家之間的博弈關系。其中國家分中央政府和地方政府。中央政府負責制定相關法律及政策，地方政府代表國家利益與農民集體進行博弈。（2）行動空間。在農村集體經營性建設用地流轉被嚴格限制的法律背景下，中央政府可以選擇維持現狀，或進行制度改革即允許用地流轉入市。在中央政府既定的行動選擇下，地方政府的行為包括對集體經營性建設用地進行征收和不進行征收兩種類型。對于農民集體，需要根據中央政府和地方政府的行動，作出自己的選擇。在地方政府進行征收的情況下，農民集體只能被迫征收，別無他選；在地方政府不進行征收的情況下，要看中央政府的決策，在維持現行法規狀況下，農民的行為包括不流轉即自用和地下交易，當進行制度創新時 ，農民可以選擇自用土地或自主流轉（見圖1）。（3）效用函數。博弈主體的效用函數不但受自身的行動影響，還取決于對方的行動選擇。（U1，U2）為行為主體的效用函數組合。行為人地方政府的效用U1和行為人農民集體的效用U2都主要取決于兩方面：一是在農村集體經營性建設用地流轉過程中取得的收益，二是違反法律要受到的處罰風險成本。
現行法律制度下集體經營性建設用地使用權被嚴格限制流轉，惟一合法的流轉途徑就是通過征收程序將集體用地轉變為國有建設用地，進而在國有土地市場上流轉。這種情況下，假設地方政府通過征地而后在國有建設用地市場上出讓土地使用權的總收入為R1，其中給被征地農民的補償為αR1，α為農民補償占所征建設用地出讓價款的份額，則地方政府所得收益為（1-α）R1。由此，現行制度下地方政府進行征地時兩方參與者的效用組合為I1（（1-α）R1，αR1）。
在現行法律制度下，如果地方政府不進行征地時，農民集體可能選擇不流轉集體經營性建設用地而自己使用，也可能在利益驅動下選擇非法入市，進行用地使用權的地下交易。這里設農民集體自用經營性建設用地的收益為K，由于未發生流轉，地方政府不會得到任何好處，此時的效用組合為I2（0，K）。如果農民集體選擇在隱形市場上流轉用地，設農民集體獲得流轉收益為R2，但由于屬非法交易，將付出違反法律受到懲罰的風險成本C2，此時地方政府不可能在非法流轉中獲得收益，但能獲得對農民集體違法行為的處罰，因此兩者的效用組合為I3（C2，R2-C2）。
在中央政府進行制度改革允許農村集體經營性建設用地使用權流轉的情況下，農民集體無論進行用地流轉，還是自己使用，或等待被征收都將是合法行為。在集體經營性建設用地流轉解禁的同時，對征地范圍的縮小、明晰和嚴控將是必然之舉。由此地方政府不進行征地，還農民集體以自主流轉用地的財產權利將是常態。此時，若農民集體選擇自用，則效用組合仍是II2（0，K）；若農民集體對用地進行流轉，假設流轉所得全部收入為R′2，地方政府參與收益分配且分得β份額，即地方政府獲得收益為βR′2，則農民集體所剩流轉收益為（1-β）R′2，由此二者的效用組合為II1（βR′2，（1-β）R′2）。
當然，在行為主體都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不滿意從集體經營性建設用地流轉中所獲得的收益，而繼續選擇進行征地。但此時由于征地行為已被嚴格限定在為公共利益的范圍內，若地方政府為了追求利益濫用征收權的話，就要付出被上級政府查處的風險成本C′1。假設地方政府強行征地后再進行流轉的用地使用權出讓總收入為R1'， 其中將γR′1收益分給被征地農民作為補償，γ為農民補償占所征用地出讓價款的份額，則地方政府所得流轉收益為（1-γ）R′1，同時還要支付違法成本C′1。由此，地方政府進行強行征地時兩方參與者的效用組合為II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。
將地方政府和農民集體在上述不同狀態下的效用分別總結于表1和表2中。
3. 博弈分析。在該博弈模型中，地方政府對于農村集體經營性建設用地流轉制度的改革和推行具有舉足輕重的作用。一方面，在現行法律制度下，地方政府通過征地后再招牌掛可以獲得土地收益（1-α）R1，如若進行集體經營性建設用地流轉制度改革，地方政府預計得到的正常效用即自主流轉下分得的利益是βR′2，當βR′2< （1-α）R1時，地方政府就可能阻礙中央政府的改革進程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在國家法律解禁，允許集體經營性建設用地流轉的情況下，對于地方政府而言，如果從用地自主流轉中所獲得收益不能滿足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地狀態下的潛在利益，則地方政府就會不惜冒著被懲罰的風險，行使不正當的征地權，阻礙集體經營性建設用地的流轉而著力促成征收。即地方政府會選擇進行違法征地的條件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假設地方政府征地后流轉經營性建設用地的價格R′1與農民集體流轉用地使用權的市場價格R′2相同，則上述不等式可化簡為β<（1-γ）-C′1R′2。可見，地方政府參與集體經營性建設用地流轉收益分配的份額β過小，是地方政府以強行征地的方式阻礙集體經營性建設用地流轉的主要原因。同時，如果增大γ或C′1，則不等式右邊會變小，在β不變的情況下，不等式關系可能發生反方向變化。這說明提高農民集體從征地中得到的補償或嚴懲地方政府濫用征收權行為，都將降低地方政府選擇征地的意愿，有利于保障集體經營性建設用地流轉制度的順利推行。
4. 模型啟示。僅從國家應否參與流轉收益分配角度，該模型給我們揭示出，為保障農村集體經營性建設用地流轉制度的順利改革和推行，地方政府應當參與用地首次流轉收益分配。
從實踐來看，集體建設用地要想入市流轉，從市場準入到價格形成，都要受到國家土地管理權力的制約和調控；在供給方面，可以流轉的集體經營性建設用地需要符合土地利用總體規劃，一般也要經地方政府批準。也就是說，地方政府有權決定集體建設用地能否入市流轉。在目前地方政府會獲得征地所得全部收益的背景下，如果在集體經營性建設用地流轉中地方政府不會分得任何利益的話，其很有可能運用手中的權力，阻礙集體用地的流轉，為追求自身利益最大化不惜違法強制征收，使流轉制度形同虛設。因此，在我國現階段如果為盤活農村土地市場，促進城鄉一體化發展而放開集體經營性建設用地流轉，就應當在土地收益中允許地方政府介入分配，否則該流轉將難以真正存在。
（三）具體模式
在國家應當參與農村集體經營性建設用地流轉收益分配的前提下，以何種形式參與分配是一個值得探討的問題。從試點地區實踐來看，國家參與用地流轉收益分配的方式主要有兩種：一是直接在流轉收益中分成；另一種是僅以稅費方式分享收益。應當說，雖然國家應當參與用地流轉收益分配，但從法律關系來看，國家并不是流轉交易 的主體，地方政府憑借公權力從土地流轉收益者那里直接取得收益是沒有法理依據的。國家僅以稅費的方式參與收益分配是更加合理合法的方案，也應當是國家參與集體經營性建設用地流轉收益分配的最終模式。
但是從上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流轉收益過少，就有可能導致其利用手中權力阻礙用地流轉而促成征收。因此，筆者認為地方政府參與用地流轉收益分配的方式應當逐步進行規范。在現階段為積極促進集體經營性建設用地流轉市場的建立，應當允許地方政府以恰當的方式介入用地流轉收益分配。目前可以考慮效仿國有土地收益基金，在地方財政中設立農村集體經營性建設用地流轉收益基金。該基金由農民集體在每宗集體經營性建設用地流轉收益中按一定比例計提，在地方政府財政中設立專門賬戶，按照公益性基金經營和管理。特別需要明確的是該基金的使用方向，只能流向農村，主要用于農村基礎設施建設、農業環境改善等有助于提升農村區位優勢方面。這樣，農民集體計提在基金的收益與地方政府單純分成收益不同，計提收益雖然進入了地方政府財政，但是實行專賬專用，且通過基金運作可以更好地服務于農村，實際是“取之于農民，用之于農民”，是農民收益轉換形式后的返還。同時，由于有專款用于農村建設，在集體經營性建設用地流轉入市，地方政府土地收益減少的情況下，地方財政可以騰出更多資金進行城市建設。可見，地方政府參與流轉收益分配的這一模式有助于實現多方共贏，達到各方利益的平衡，將是集體經營性建設用地流轉收益分配機制創新。
二、農民集體和國家參與用地再次流轉收益分配方案
在集體經營性建設用地首次流轉中，農民集體是轉出方，作為用地所有權人和交易一方主體，理應獲得除國家參與分配部分的全部流轉收益。但是用地再次流轉，是指已經取得用地使用權的單位和個人，在使用期限屆滿之前，以轉讓、轉租、作價入股等形式，將剩余年限的用地使用權再轉移給其他單位和個人的行為。在再次流轉中，其法律關系的主體是用地使用權人，農民集體作為所有權人不再是交易一方，置身于流轉行為之外，僅能在必要時對不符合合同約定或法律規定的再次流轉行為進行限制。筆者認為，農民集體在集體經營性建設用地首次流轉中已經通過獲得對價的方式讓渡了用地使用權，那么在再次流轉中作為流轉關系以外的主體，農民集體不再享有獲得流轉收益的權利基礎，因此，不應再參與分配。即使集體經營建設用地再次流轉中有增值收益，也大多來自用地使用者在土地上連續追加投資，通過改善用地條件在一定條件下轉化形成的級差地租Ⅱ，應當由用地使用者享用這部分收益，農民集體沒有理由介入分配。
但是應當指出，在集體經營性建設用地再次流轉中，有一種情形農民集體應當參與收益分配，即在首次流轉中使用者無償取得用地的情況。從實踐來看，由于欠缺規范的集體經營性建設用地流轉制度，存在大量鄉鎮企業無償使用集體土地現象。在難以改變現狀并強行要求鄉鎮企業繳納用地使用費的情況下，有效的制度設計是效仿國有劃撥土地制度，在用地的再次流轉中實現農民集體基于所有權應當享有的權益。具體而言，集體經營性建設用地使用者進行用地再次流轉將獲得可觀的流轉收益，但由于該收益中實際上包含了其取得用地使用權時應當支付而未支付的用地使用權費用，因而應將相當于用地對價的部分收益補繳給農民集體。當然，在補繳費用之后再進行流轉，其收益分配就將與農民集體無關。
對于國家而言，是否還應當參與集體經營性建設用地流轉收益分配呢？筆者認為基于國家對基礎設施建設的投入和對流轉市場的管理，應當以土地增值稅的方式參與收益分配。鑒于用地再次流轉的市場自由度更大，國家的監管和制約手段減弱，不存在博弈模型中出現的問題，因此國家以征稅方式參與收益分配的方案相對比較簡單可行。
三、農民集體用地流轉收益內部分配機制
農村集體經營性建設用地流轉收益分配的第二個核心問題就是農民集體如何在集體內部使用和分配收益，主要涉及集體成員農民的切身利益。農民始終是農村土地問題關注的焦點和最終落腳點。但實踐中在與勢力相對強大的農民集體、地方政府的利益博弈中，農民常常處于弱勢地位。因此，切實保護農民利益，確保落實農民對用地流轉收益的分配參與和最終享用，是該制度設計的關鍵。
（一）農民應是用地流轉收益的最終受益者
《物權法》第五十九條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。那么由農民集體所有的經營性建設用地流轉而獲得的收益亦應當屬于本集體成員集體所有，即應由集體內農民共享這部分收益。因此，農民應是農民集體獲得全部用地流轉收益的最終受益者，包括首次流轉中讓渡用地使用權所得的收益，以及再次流轉中無償取得用地的使用者補繳的用地使用費用。
此外，農民作為集體經營性建設用地的有償使用權人，在再次流轉中應當獲得全部流轉收益，其合法權益應當受到法律保護。
（二）農民集體用地流轉收益用途管理
進行農民集體流轉收益內部分配首先要確保農民集體將獲得的流轉收益切實納入集體財產，用于集體事務，避免收益被截留挪用，中飽私囊。因此，嚴格控制農民集體收益用途是有效保護農民權益的重要途徑。
實踐中多數試點地區對農民集體流轉收益用途管理進行了專門規定，具體見表3。
從上述規定可以看出，實踐中對于農民集體流轉收益的用途管理主要體現在兩個方面：一是強調將用地流轉收益納入農村集體財產統一管理；二是明確農民集體的流轉收益專項用于農民權益保障，具體使用集中在農民安置補償、集體基礎設施公共事業建設、土地保護開發和生產發展以及集體成員的社會保障方面。其中廣東省在農民集體流轉收益使用上的做法值得借鑒，特別提出收益50%以上存入銀行（農村信用社）專戶，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排。這一規定具有較強的操作性和強制性，更加有效地解決了集體收益使用過程中容易滋生的濫用挪用等問題，并積極解決了失地農民社保問題，切實保護了農民的實際利益。
由此，應當對農民集體流轉收益用途進行管理，在保障收益全額納入由全體成員共享的集體財產范疇的基礎上，明確收益的具體使用方向。從集體經營 性建設用地流轉順利推行的角度來看，應當確保收益中相當一部分用于集體成員的社會保障以及農村基礎設施和公共事業建設。盡管對農民集體收益的內部分配問題，國家不宜介入過多，但由于我國現階段大多數農民生活水平較低，抗風險能力較差，為更有力保障農民利益，應當在相關地方性法規中體現對農民集體流轉收益的用途管理。與此同時，期望通過集體經營性建設用地流轉所得收益推動農村社會保障體系的建立。
（三）農民集體用地流轉收益在農民之間的分配
關于集體經營性建設用地使用權司法拍賣的若干意見（試行）
為基本解決執行難，適應不動產統一登記需要，進一步推進集體經營性建設用地上資產拍賣工作，依照《中華人民共和國土地管理法》、《不動產登記暫行條例》、《不動產登記暫行條例實施細則》、最高人民法院、國土資源部、建設部《關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》的規定，宜興市人民法院、宜興市國土資源局經充分協商，就集體經營性建設用地使用權司法拍賣達成以下統一意見:
一、人民法院在拍賣集體經營性建設用地使用權地上建筑物、構筑物等不動產時，原則上應按不動產統一登記原則，對集體經營性建設用地使用權一并評估拍賣。
二、人民法院在評估拍賣集體經營性建設用地使用權前，應發出征詢函，征求集體土地所有權人及屬地鎮（園區、街道）政
府同意。
三、人民法院在啟動評估程序前，應對集體經營性建設用地使用權的租賃情況，包括租賃合同、租金支付情況等進行調查。國土局不動產登記科在接到法院調查函后，應向法院提供備案的集體經營性建設用地使用權租賃合同，并提供相關政策性咨詢意見。
四、人民法院應當委托具有專業評估資質的評估機構對集體經營性建設用地使用權進行評估，并在委托評估時，告知評估機構在進行充分市場調查后，應當征求宜興市國土資源局意見。
五、人民法院對集體經營性建設用地使用權及其地上建筑物、構筑物一并拍賣時，應當在拍賣公告須知中明確告知參加競買的具體要求、限制范圍、原租賃使用集體建設用地使用權陳欠租金等情況。
六、人民法院通過網絡司法拍賣平臺公開拍賣被執行人集體經營性建設用地使用權成交且買受人付清競買款后，應當及時出具移權裁定書及協助執行通知書。不動產登記機構在收到法院移權裁定書、協助執行通知書以及相關材料后應及時辦理協助事項。
七、國有租賃土地使用權的司法拍賣原則上適用上述規定，具體內容應當根據宜興市國土資源局的反饋意見進行操作。
