摘要：在城市化背景下,學界關注市/縣政府如何壟斷土地開發收益,并發展出了“一元壟斷”理論。在實踐中,基層政府以違規開發突破了上級政府的壟斷,使上級治理失效,從而形塑了“二元壟斷”的格局。本文通過案例分析發現,“二元壟斷”具有穩定的制度邏輯:土地管理體制與地方發展環境不兼容,以及由此誘發的上級政府對土地開發權的控制,是基層政府實施違規開發的原因。上級政府受到的合法性約束和風險約束、上級對下級的關系依賴則軟化了上級的治理行動。由此,基層政府成為除上級政府之外的壟斷者。“二元壟斷”不僅更為深入地揭示了土地開發中的經驗黑箱,還說明不同層級地方政府在復雜環境下的行為多向性,突破了地方政府單一追求收益最大化的理論預設。