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1引言
城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。積極穩妥扎實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快現代化建設進程，具有重大現實意義和深遠歷史意義。截至到2015年，我國城鎮化率達到56.1%，根據城市化理論發展階段分析，我國正處于城鄉間聯系越來越緊密，城市集聚效應明顯的第二階段。本文依據衡水市城鎮化建設現狀分析探討衡水市新型城鎮化建設策略。
2衡水市城鎮化建設現狀
截至到2016年，衡水市城鎮化率約在50%，遠低于全國57%的城鎮化率。近兩年，衡水市在推進城鎮化建設方面目標明確，項目實施到位。主要完成以下工作：推進農業轉移人口進入城鎮，實施城鄉統一戶籍管理制度，建立穩定的市民化成本分擔機制；做大主城區，冀州、棗強、武邑撤縣設區；推進沿鐵路沿省級以上公路的鄉、綜合經濟實力強和特色產業優勢明顯的鄉、縣城周邊符合條件的鄉、貧困地區能起輻射和帶動作用的鄉優先撤鄉設鎮；堅持先改制、后改居，按“一村一居”的方式劃分和建立社區，健全社區居委會組織體系；推動冀州鎮、深州鎮及其他具備行政區劃調整條件的縣（市）政府駐地鎮撤鎮設街道辦事處，支持將已納入縣城規劃的周邊鄉鎮的村調整到縣（市）政府駐地鎮管轄，實行城市管理體制；整合資源，聯村并建，加快弱小村向小城鎮、中心村、園區附近轉移，推動農村新型社區、農業園區、工業園區“三區同建”。
3衡水市城鎮化建設問題分析
3.1市區與縣內各產業發展不均衡，城鎮化建設動力不足
衡水地理位置處于京津冀區域協同發展建設的南大門，擁有豐富的產業資源。近幾年衡水市第三產業比例逐漸升高，第一、二產業比重下降，呈現健康發展的經濟態勢。但是，作為市區與縣區相比較，由于人口集中，市區具有相對較豐富的醫療、教育、公共設施等資源，縣區相對較弱，縣區下屬城鎮則要更弱。再者市區聚集著豐富的第二產業，居住著具有較為廣泛的擇業范圍，具有多種收入來源。對于城鎮而言，綠色農業雖然具有相對較好的產業基礎，但整體綠色農業服務體系并未真正構建，還不足以提供綠色生態城鎮建設的條件。
3.2城鎮化建設經濟基礎薄弱，融資困難，城鄉公共基礎設施建設滯后
新型城鎮化建設基礎設施建設的過程中，需要大量資金的支持。限于自身經濟發展條件，新型城鎮建設財政支持能力十分有限，在很大程度上限制了城鎮化建設的進程。雖然通過以銀行貸款和社會融資的方式促進城鎮化建設，但銀行貸款方面面臨著較大的信貸違約風險，資金束縛仍然不可避免。新型城鎮化必須具有完善的基礎設施才能促進人員聚集，從而促進城鎮建設。相當數量的農村社區公共服務配套設施不完善，民眾不滿意建設水平，城鎮建設無從談起。
3.3以數量為優勢，缺乏高質量城鎮化建設
現有城鎮化建設“土地城鎮化”速度快于“人口城鎮化”，與新型城鎮化建設核心“人的城鎮化”建設相矛盾。簡單的造城運動只能延續過去傳統粗放的城鎮化模式，后續帶來的產業升級、環境資源以及社會和諧等問題突出。所以，新型城鎮化建設要以質量提升為主，轉變城鎮化模式勢在必行。
4衡水市新型城鎮化建設策略分析
基于衡水市現有的新型化城鎮化建設現狀，著重對就業、社會保障以及城鎮品牌建設方面進行探討。
4.1創新就業制度，建立城鄉統籌的勞動就業制度
新型城鎮化居民如何在新的環境中確保生活質量，就業是面臨的主要問題，以政府為導向的就業制度為城鎮化居民提供勞動就業指向。就業可以從以下方面創新建設：創新培訓就業模式，從企業職業技術培訓以及職業院校職業技能培訓兩方面入手，一方面直接培訓合格企業員工直接進行企業工作，另一方面以職業院校為主體，搭建合作平臺，提升職業素質技能；創新就業平臺，相同的用工政策以及法律條款，同等的就業機遇，消除用工歧視；創新服務體系，對自主創業人員的提供相關法律、資金支持，對企業員工提供工勞動用工、勞動保護等方面的權益保障機制。
4.2創新社會保障制度，構建城鄉一體化的社會保障體系
針對現有民眾城鎮化積極性不高的現狀，為吸引更多人由被動轉為主動加入城鎮建設，創新社會保障體系，推進城鄉一體化勢在必行。建設過程中進行以下幾個方面的創新：建立失地農民社會保障制度，可以從養老保險以及失業保障等領域進行嘗試性改革；建立進城農民工社會保障制度，享受和城市人群同等的住房、教育、醫療等社會保障制度。健全全職農民的社會保障制度。逐步提高農村居民繳費補貼標準和待遇水平，完善農村社會保險與社會救助制度。同時經濟條件合適的地區積極探索新型農村養老和醫療保險制度。
4.3創新城鎮化建設領域，打造特色城鎮化品牌
城鎮建設除了作為人聚居的主要場所外，同時還應具有其相應的產業特色，文化特色。現階段在突出建設的城鎮化建設中，榜樣的力量正在逐漸顯現。以衡水市為例，現在建設的特色城鎮主要涉及大營皮革小鎮、周窩音樂小鎮、衡水湖漢文化旅游小鎮、鹽河故道休閑小鎮等特色小鎮，具有極強的文化和地域特色。在突出產業和文化特色同時，為其他城鎮化建設做出了榜樣，結合周邊地域特色，在新型城鎮化建設中打造諸如農業小鎮、手工小鎮、旅游小鎮、餐飲小鎮等具有自身特色的城鎮化品牌。
5結語
新型城鎮化建設任重道遠，需要地方政府根據自身特點建設自己的特色城鎮化。在就業、社會保障、城鎮品牌等領域開創適合自身的特色城鎮化建設道路。
參考文獻
關鍵詞：新型城鎮化；核心問題；產城融合
中圖分類號：F27文獻標識碼：A文章編號：16723198（2013）16007302
1引言
2012年12月16日，中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。與傳統提法比較，新型城鎮化更強調內在質量的全面提升，也就是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變。新型城鎮化是中國實現“內生增長模式”的關鍵，是整個經濟進入新一輪增長的引擎。
自從十提出建設新型城鎮化以來，關于如何建設新型城鎮化的探討不斷見諸媒體，形成了不小的波瀾。在理論創新與實踐探索中，人們對新型城鎮化各有各的理解，其中也涉及到許多關乎全局的問題，如何正確理解新型城鎮化的深刻內涵，如何進行體制機制改革，如何提高城市的產業支撐等，這些核心問題的厘清，對于新型城鎮化的科學健康發展有著極其重要的理論意義和現實意義。
2新型城鎮化的真正內涵—人的城鎮化
新型城鎮化以科學發展觀為統領，而科學發展觀的一個核心理念就是以人為本。城鎮化的中心是要解決人的問題，要讓人在城鎮中更好地進行生產生活，要讓少年、中青年和老年等各類人群都能在城鎮中找到生存空間。
傳統的城鎮化在價值取向上是“以物為本”，片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，以至于出現了“空城”、“鬼城”現象。在“人造城鎮”這一發展理念下，傳統城鎮化道路過度依賴資源投入，重發展數量而輕發展質量和效益，已經難以為繼。
當前，一些城市以“加速城鎮化進程”為幌子，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，土地強征，房屋強拆，甚至造成了一些惡性事件，引發了一系列社會矛盾和社會問題。這些城市的城鎮化建設，仍然是建立在計劃經濟思維上，以投資來拉動地方GDP的增長。其結果就是以就業、收入、福利為內容的民生沒有得到改善。而且，過度建設只是重走過去的老路，是違背新型城鎮化以人為本的核心要素的。
新型城鎮化必須始終牢牢抓住“人的城鎮化”這一真正內涵，提高城鎮化質量，造福百姓。這里面有兩層寓意，一是城鎮化的本質是為了實現人的全面發展，而不是為了城鎮化而城鎮化；二是城鎮的一切應當以人為核心，要牢固樹立人本思想，創造良好的人本環境，形成良好的人本氣氛，使城鎮具有人情味，產生良好的為人服務的功能。
新型城鎮化建設必須始終堅持以人為本這個核心理念，牢固樹立人本思想，把政府職能轉變、體制機制改革作為著力點，建設服務型政府，提供良好的民生服務，用新型城鎮化建設助力人的自由、全面發展。讓全體人民共同享受城鎮化進程帶來的發展成果，才能保證經濟的健康持續增長，實現社會安定和民眾幸福。
3新型城鎮化的保障—體制機制改革
3.1戶籍制度改革
城鎮化的核心是“人的城鎮化”，農業轉移人口市民化是衡量城鎮化進程的一個最主要的標志。現行的戶籍制度以及附著在戶籍之上的醫療、教育等各種福利制度極大地限制了農業轉移人口市民化進程。2012年，我國的城鎮化率達52.6%，而按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率僅35.3%。這說明2.6億農民工在城市還沒有享受到與城鎮戶籍居民同等的公共福利。我國國情復雜，區域差異大，戶籍改革應充分考慮我國區域差異性、發展水平的差距性，不能簡單搞一刀切，而是要分類、分層次、分階段推進戶籍制度改革。
首先，要放寬中小城市落戶條件，全面推開小城鎮戶籍管理制度。在中小城市，有合法固定住所、固定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并且享受城鎮戶口的所有待遇，這包括醫療、就業、住房、教育等。直轄市、副省級市和其他大城市，考慮到資源環境承載能力，要進一步完善其落戶政策，合理控制規模。
其次，逐步取消城鄉農業戶口和非農戶口的劃分方式，有序推進農業轉移人口市民化，建立城鄉統一的戶口登記管理，推行居住證制度，破除現有的城鄉二元結構。
最后，也是最關鍵的，要逐步剝離粘附在城鎮戶口的各種福利和保障，最終實現二者完全脫離。戶籍制度改革是要讓目前已經處在城里的2.6億農民工以及未來還將陸續進城的農民和城市居民一樣，能夠實現基本公共服務的均等化，最終實現人口的自由遷徙。這些公共服務將包括就業、養老、醫療、教育等方面的內容。
3.2土地制度改革
農民要進城變成市民，自然離不開土地問題，深化土地管理制度改革是推進城鎮化的重要突破口。
土地制度改革的核心問題有兩個，一是土地的節約利用。因為城鎮化，城市建設用地要增加，但我國耕地要控制，所以一定要把城市建設用地的增加和農村建設用地的減少掛鉤，讓土地節約利用。加大城鎮內部閑置、廢棄土地的再開發利用，通過復墾整理增加耕地，以高密度、集約化的用地模式，提高土地承載力，建設集約型城鎮。二是建立城鄉統一的建設用地市場。要允許農民的宅基地及房產流轉，允許農民集體建設用地進入市場，改革征地制度，讓農民分享土地的增值收益，增加農民的財產性收入，減小農民的城鎮化成本。
土地制度的改革及相應配套措施的完善是新型城鎮化建設的核心內容之一，土地作為關鍵要素，能否通過市場實現有效配置直接關系到城鎮化的成功與否。只有從根源上提高土地使用效率，擴大建設用地供給，減少政府對土地收入的依賴，才能解決當前城鎮化過程中出現的“土地”城鎮化而非“人口”城鎮化等問題。
城鎮化過程中的主角，是大量進城的農民，因此相應的戶籍制度、土地制度應圍繞這一群體進行全面調整，而這種調整要進行復雜的制度設計。
4新型城鎮化的根本—產業支撐
產業發展是城市建設的基礎，也是城市人口聚集的前提，選擇未來型持續成長產業，是新型城鎮建設的前提和基礎。產業發展與城市建設的融合發展，已成為中國特色城鎮化建設中一種廣泛認可的模式。
農民變身市民后，唯有樂業，才能安居。城鎮化須有產業支撐，不能人為造城，防止城鎮空心化，出現所謂的“空城”、“鬼城”。政府要創造條件，去推動產業發展，人口積聚，推動二者良性互動，以城促產、以產興城，推進產城融合。
首先，要做好科學的產業規劃。每個城市特點不同，應根據城市文化特色和產業優勢來發展產業，不要過分依賴房地產，不要千城一面，盲目模仿。在產業結構調整的過程中，主要應當有市場規律來決定，政府應該提高產業規劃水平。推進產城融合需要對區域的發展進行整體規劃，其中涉及到產業項目、生活設施、交通配套等各個方面。這種規劃本身應該是多層次、綜合性的，要滿足綜合需求。
其次，新型城鎮化的重點是發展縣域經濟，而生產要素如何向城鎮聚集是一個難題。資金、技術、人才、資本都在向高端城市聚集，要想推進城鎮的建設，生產要素的聚集相當重要。可以通過產業園區的聚集效應，推動生產要素的聚集。產業園區模式應該成為未來城鎮化發展的支撐方向。產業園區的城鎮化發展，需要以人為本，綜合配套，結合現代服務產業，特別是消費服務產業的人本關聯性，從而實現產業與城鎮配套的雙重效應。
新型城鎮化應以市場來做導向，以政府來做規劃主導，要因地制宜、循序漸進。新型城鎮化要堅持城鎮化建設與產業集聚同步進行，引領企業集中布局、產業集群發展，確保當地農民和城市分散到這的市民，確保他們的幸福指數達到市民的水平。
5結論
新型城鎮化是一個循序漸進的過程，要立足國情，汲取國內外城鎮化的經驗教訓，按照科學發展觀的要求，以人為本，統籌規劃城鎮化與新型工業化、農業現代化，努力促進“三化”協調發展。我們要深刻理解“以人為本”的真正內涵，積極進行體制機制改革，努力實現產城融合，促進城鎮化全面協調可持續發展，從而有效地發揮城鎮對經濟社會發展和現代化的載體作用，努力建設美麗中國，實現中華民族偉大復興的中國夢。
參考文獻
[1].在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略[J].求是，2012，（04）.
[2]徐憲平.面向未來的中國城鎮化道路[J].求是，2012，（05）.
一、新型城鎮化過程中引入PPP模式的重要意義
創新融資渠道，滿足新型城鎮化發展的資金需求，是一項緊迫的新課題。PPP模式作為政府和社會資本之間為了合作建設城市基礎設施項目或者是為了提供某種公共產品或服務而建立起來的一種伙伴式的合作關系，被視為緩解新型城鎮化資金需求困局的新的有力手段，已經得到國家財政部發文推廣運用。可見，通過PPP模式引入社會資本來拓寬融資平臺，正是解決福建省新型城鎮化發展融資難問題的創新舉措。同時，推廣運用PPP模式還有利于提高公共產品供給效率，化解公共設施供給風險。具體說，有以下重要意義：首先，引入PPP模式能夠彌補新型城鎮化資金需求缺口。資金缺口是我國各地加快發展新型城鎮化過程中面臨的普遍難題，而相對的是，傳統的以地方政府為主導的融資模式具有不可避免的局限性。一方面，地方政府長期依賴的“土地財政”由于土地資源的稀缺性導致了土地收入的不可持續性，而且，當前樓市下行壓力也使得地方稅收出現困難狀況；另一方面，地方政府的融資平臺比如城司等存在著融資主體不規范、融資狀況不透明、負債率高等問題，債務危機被推到輿論的風口浪尖，以致國務院首次發文《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），全面規范地方政府性債務管理。因此，有必要創新新型城鎮化融資模式，通過PPP模式引入基數大且有活力的民間資本，從而緩解新型城鎮化進程中的資金缺口難題。
其次，引入PPP模式能夠提高公共事業項目供給效率。公共事業項目的供給是新型城鎮化建設的重要環節，如果只是依賴政府為單一的供給者，那么由于投資結構的不協調，資金調配的不合理、監督機制的不健全，也由于缺失全面性、長期性的統籌規劃，政府在供給和管理模式中會存在局限性，這也勢必導致公共產品供給的低效率。而引入PPP模式，能夠減少政府這只“有形的手”對微觀事務的過度參與，能將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，實現科學分工、優勢互補，從而提高新型城鎮化建設中公共服務的效率與質量。再者，引入PPP模式能夠有效化解公共設施供給風險。在新型城鎮化建設的進程中，由于公共設施建設的規模大、資金投入巨大、建設期和回收期長等因素，政府在公共設施供給中承擔著諸如經營風險、利潤風險、匯率風險、價格規制風險、技術風險及政治風險等等，這些風險如果全部由政府來承擔，這勢必加大政府的負擔和壓力，也不符合政府職能轉變的應有之義，更不是現代國家治理理念的體現。因此，引入PPP模式，由政府和社會資本來公共分擔風險，通過科學合理的風險分擔機制，使風險分配給更有能力承擔該風險的一方，從而減少了政府作為單一投資主體所承擔的全部風險。
二、福建省新型城鎮化建設存在的主要問題
新型城鎮化是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。近年來，福建省高度重視城鎮化建設，相繼出臺《海峽西岸城市群發展規劃》《福建省城鎮體系規劃》《關于積極推進城鎮化發展的十二條措施》等系列舉措，通過“三化”并舉、“三群”聯動，積極推進大都市區、中小城市和小城鎮建設，有力實施“大城關”戰略，有效引導產業、人口等要素向縣城和中心鎮集聚，城鎮化建設已經取得顯著成效。其中，作為福建縣域經濟的“排頭兵”，晉江在產業和城鎮融合、市民和農民融合、歷史和文化融合等方面積累了經驗，成為我國新型城鎮化的縣域樣本。[2]數據顯示，福建省常住人口由2000年的3410萬人增加到了2013年的3774萬人，增加了364萬人，增長了10.67%，城鎮人口由2000年的1432萬人增加到2013年的2293萬人，增加了861萬人，增幅為60.2%，由此可見，新型城鎮化人口的增加速度遠遠超過總人口增加的速度；而且，新型城鎮化水平由2000年的41.99%增加到2013年的60.77%，明顯高于同期全國新型城鎮化水平53.73%。[3]此外，根據福建省政協教科文衛調研組關于積極穩妥推進福建省新型城鎮化建設的調研報告，當前福建省已經基本完成城鎮道路、住宅、燃氣、供排水、通信等基礎設施及垃圾污水處理、公園綠地等生態環境設施，有力增強了城鎮服務功能。
而且，城鎮歷史文化保護、生態文明建設、流動人群待遇及其保障等方面的工作也在積極穩妥開展。但是，應當正視的是，盡管福建省城鎮化取得了明顯成效，但在2013年的全國城鎮化水平比較中僅列第八位置，與廣東、浙江等東部沿海發達地區相比仍然存在較大差距，仍然存在許多挑戰。首先，省內各地區的發展并不均衡，存在著明顯差距，東南部城市的新型城鎮化水平顯著高于西北部城市的。根據福建省統計局數據顯示，在2013年，廈門、福州、泉州的新型城鎮化率分別以88.7%、65.9%、61.6%位居全省前三，革命老區龍巖則排在末位，僅為50.9%，與廈門相差了37.8個百分點[3]。由此可見，盡管福建省的新型城鎮化水平明顯高于全國平均水平，但是地區發展不平衡問題仍有待解決。其次，福建省的城市規模偏小，集聚力偏弱。當前，福建省城市人口在400萬以上的城市只有福州、泉州兩座，占全國超大城市總數的比例僅為5.12%，其他地市的人口在100萬~400萬之間[3]。可見，福建省規模大的城市數目偏少，而這必然會影響城市間集聚效應的發揮。再者，包括城鎮在內的基礎設施建設較為薄弱，持續投入不足。數據顯示，福建省2013年在水利、環境和公共設施管理業的投資額為1356.12萬元，占全省固定資產投資總額15526.87萬元的比例僅僅為8.73%，這與聯合國推薦的10%~12%的水平差距較大[3]。顯然，福建省在新型城鎮化發展中面臨的諸如各地區發展不平衡、城鎮規模偏小、基礎設施建設持續投入不足等問題，是規劃、產業、用地、配套等因素在制約的，而這些瓶頸恰是資金供給的不足、融資渠道的不暢使然。因此，資金缺口問題若得不到有效解決，勢必影響到未來福建省新型城鎮化發展的持續進程。
三、福建新型城鎮化建設中的PPP模式實施對策
2014年6月，《福建省新型新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式出臺，吹響了加快發展新型城鎮化建設的號角；2014年9月，福建省委九屆十一次全會指出“注重統籌城鄉區域協調發展，積極穩妥推進城鎮化”，以服務于進一步加快福建科學發展跨越發展這一中心工作。與此同時，財政部發文在全國推廣政府PPP模式，為新型城鎮化建設提供融資渠道。顯然，PPP模式的推廣運用對于福建省新型城鎮化建設的推進可謂是“及時雨”。筆者認為，大力引入PPP模式來加快福建新型城鎮化建設步伐，需要做到以下幾點：
1.科學劃分政企關系PPP模式作為一種創新性的融資渠道，關于其在公共事業項目領域的推廣運用，政府必須明確自身與私營企業的關系，在保證政府發揮主導作用的同時，積極轉變政府職能。在這種合作伙伴關系中，政府應該通過PPP這種模式，將新型城鎮化建設項目推向市場，科學合理地制定風險共擔機制，從而降低融資風險，提高項目運營效率。對于合作方（私營企業）來說，應該完善公司治理結構，提高公司的管理水平和經營效率。在項目開展的前期，對項目進行可行性的科學研究，主動引入第三方評估機構，對項目存在的風險及項目預算進行科學評估，從而規避項目建設中的各類風險。同時，在項目的運營過程中，對項目進行科學管控，在財務方面做好成本控制，做到節約成本、提高利潤，進而建立穩定的項目收益回收機制。
2.加快完善監管機制為了防范盲目引進PPP模式帶來的風險，應當完善相關監管機制。一方面，應該完善PPP項目審批機制，在簡化項目審批手續、提高市場準入監察流程效率的同時，科學制定項目審批標準，即參照借鑒國際社會中采用的物有所值的方法來定性、定量地判斷項目是否適合引入PPP模式。另一方面，建立專職的PPP監管機構。目前福建省還沒有專門的PPP監管機構，財政、交通、建設等相關部門之間缺乏統一的協調管理機構來統籌協調新型城鎮化建設中的公共服務供給的合作。因此，要借鑒發達國家經驗，設立專職的PPP監管機構，如英國實行以財政部為中心、分級管理的模式進行監管，在財政部內設立PPP專職小組，并且出臺PPP相關的運營標準等相關其他相關政策指南，而下設的PPP專職機構則通過對全國PPP合作項目進行項目監管。福建省也要根據省情，設立相應的專職PPP管理協調機構，而這些機構要致力于PPP項目的監管，提高PPP項目的建設的透明度，并且積極向公眾公開宣傳，避免項目交易中的權錢交易行為。
3.建立健全評價體系當前，福建省并沒有建立完善的PPP項目評價體系，而評價體系的缺失會直接導致項目建設效益受損，公共利益受到侵害。[5]因此，要著力構建PPP項目的績效評價體系，由財政部門、專業中介機構和審計部門三個主體共同構成績效評價體系。財政部門由于其資金撥付的職能，應該作為政府績效評估的主體，在項目的事前評價中處于核心地位，同時也要參與事中、事后的全程審計監督。而評價中介機構，應該聘請第三方中介機構對項目的經營管理過程進行績效評價，并且協同項目合作雙方確定相應評價指標和標準。審計部門作為項目評估的事后監督主體，則應該在項目評價過程中堅持客觀、公平和公正原則，保證項目監督的全面性、完整性。同時，還應進一步強化PPP項目績效評價管理。績效評價管理工作主要體現在項目管理、完成質量和完成時間三個指標中，而其考核的核心在于項目的建設質量及管理效率。此外，也可嘗試將引入社會資本的數量當作地方政績考察的主要考核指標，以進一步促進地方政府引進PPP模式。
關鍵詞：以人為核心;湖南;新型城鎮化;對策
近年來，湖南省新型城鎮化建設取得顯著成效，但城鎮化發展由速度型向質量型轉變的要求日益迫切。在新的形勢下，湖南城鎮化發展必須實現從重視“城”到聚焦“人”的根本轉變，積極推進以人為核心的城鎮化，讓城鄉居民更多、更公平地享受城鎮化發展成果。
一、推進以人為核心的湖南新型城鎮化建設的重大意義
湖南是我國重要的農業大省和人口大省，城鎮化發展一直落后于全國平均水平，積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化，對加快建設美麗富饒幸福新湖南具有重大現實意義和深遠歷史意義。
1.有利于推動城鄉區域協調發展
推進以人為核心的城鎮化，要加快人口城鎮化，盡可能地讓農業轉移人口實現就地城鎮化。這樣，必須優化人口和經濟的空間布局，努力構建湖南科學城鎮體系，實現城鄉統籌、區域之間的協調發展。此外，還必須加快破除城鄉二元結構，推進城鄉公共資源均衡配置，讓農業轉移人口能真正融入城鎮，促進城鎮常住人口基本公共服務均等化。推進以人為核心的城鎮化，是推動城鄉區域協調發展的有力支撐。
2.有利于推動湖南經濟持續健康發展
城鎮化水平較低特別是戶籍人口城鎮化率低,是湖南城鎮化發展存在的突出問題。推進以人為核心的新型城鎮化，進一步提高戶籍人口城鎮化率，會使更多農業轉移人口真正成為市民，穩定地在城鎮就業和生活，從而擴大城鎮消費群體，提升消費能力，促進消費結構升級。城鎮人口的增長和消費水平的提高，將進一步促進城鎮消費需求增長，刺激工農業和城鎮投資需求增加，為經濟發展提供持續動力。
3.有利于推動產業聚集和結構升級
推進以人為核心的城鎮化，提高城市發展的持續性、宜居性，可以吸引大量勞動力和生產要素向城鎮聚集，促進城鎮化與工業化協調發展，從而推動加工制造業的升級。此外，城鎮化進程中的人口集聚、生活方式變革與生活水平提高，將擴大生活需求與生產需求，推動現代服務業發展，助推產業結構優化升級。
4.有利于促進社會的和諧穩定
隨著湖南新型城鎮化建設水平的不斷提高，農業轉移人口的規模也不斷擴大，但有很大一部分農業轉移人口不能享受與城鎮居民同樣的公共服務，城鎮內部形成了新的二元結構矛盾，給社會和諧穩定帶來影響，不利于城鎮化健康發展。推進以人為核心的城鎮化，加快戶籍人口城鎮化進程，不斷健全和完善農業轉移人口市民化的體制機制，使農業轉移人口能真正享受與城鎮居民同等的公共服務，成為真正的“城市人”，顯然有利于化解城鎮內部二元結構矛盾，有利于促進社會的和諧穩定。
二、當前湖南推進以人為核心的新型城鎮化建設存在的主要問題
“十二五”以來，湖南新型城鎮化建設取得新突破，進入加速發展時期，但在快速發展城鎮化進程中對“人”的重視還不夠，大量農業轉移人口市民化進程滯后，一系列矛盾和問題也日益凸顯。其主要表現是：
1.戶籍人口城鎮化率偏低
由于體制機制的障礙，現行的戶籍管理制度、社會保障制度等明顯滯后于農業轉移人口市民化需求，2015年全省常住人口城鎮化率50.89%,低于全國平均水平，戶籍人口城鎮化率為23.9%，比常住人口城鎮化率低近27個百分點。近年來，湖南戶籍人口城鎮化率水平不高，農業轉移人口市民化進程緩慢，近1000萬農村人口在城鎮居住就業但沒有落戶城鎮，沒有成為真正的城鎮居民。
2.人口城鎮化滯后于土地城鎮化
2010—2015年，全省城市建成區擴大迅速，超過100%，人口城鎮化的速度明顯滯后于土地城鎮化，只增長了21.33%。值得特別引起注意的是，土地城鎮化得到快速提升，但城鎮對農業轉移人口吸納能力不僅沒有增加，反而有所下降，2015年全省規模以上企業數量和在崗職工人數相比2011年分別下降了32.86%和18.28%。
3.沒有實現城鎮基本公共服務的均等化
湖南目前3451.88萬城鎮人口中，有1000多萬農業轉移人口及其隨遷家屬未真正融入城鎮，實現市民化，沒有平等享受到與城鎮居民同樣的基本公共服務。城鎮內部出現新的二元結構矛盾，制約了城鎮消費需求，影響了城鎮化發展水平和質量提升，給社會和諧穩定帶來不安定因素。
4.城鎮產業基礎薄弱
工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調還不夠，沒有做到促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，沒有把城鎮的發展建立在產業支撐基礎上，產城融合度不高，產業布局不合理，產業集聚度不夠，產業結構不夠優化，吸納農業轉移人口就業、做強城鎮的產業基礎薄弱。
5.體制機制障礙依然存在
目前依然還存在的城鄉分割的戶籍管理制度、土地制度、就業制度、社會保障制度、行政管理制度以及向城市傾斜的財稅金融政策等,依然較為嚴重地影響和阻礙著湖南城鎮化發展進程，制約著農業轉移人口市民化，阻遏城鄉一體化發展。
三、推進以人為核心的湖南新型城鎮化建設對策建議
當前湖南城鎮化發展已進入快速發展時期，加快推進農業轉移人口市民化成為最迫切的任務，轉變城鎮化發展方式，深入推進以人為核心的新型城鎮化成為最重要的時代要求。
1.深化戶籍制度改革，逐步放寬城鎮落戶限制，著力解決好在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口落戶城鎮問題
要積極調整人口遷移政策，關鍵是逐步放寬城鎮落戶限制，著力解決已在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口落戶城鎮問題。基本做法是實行總體寬松、差別引導的城鎮落戶政策，要堅持以中小城市為主要遷入地，全面放開建制鎮和小城市落戶條件，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，放寬長株潭三市間的遷移落戶條件。同時要建立城鄉統一的戶口登記制度，要由現行的戶籍登記逐步過渡到人口登記，根據就業基礎、居住年限等條件建立完善積分落戶制度，為農業轉移人口公平有序落戶城鎮提供階梯式政策通道。深化戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化，要堅持存量優先、合理引導增量的原則，對已進城的本地區常住人口落戶問題要優先解決，對那些進城時間長、就業能力強、適應城鎮產業需求和市場競爭環境的農業轉移人口落戶問題要優先解決，形成公平合理的戶籍管理政策導向。
2.穩步推進城鎮基本公共服務均等化，使農業轉移人口和城鎮居民共享城鎮發展成果
要按照共享發展理念，推行居住證制度，建立以居住證為主要依據的基本公共服務提供機制，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋，有效破解城鎮內部依然明顯存在的二元結構矛盾。要保障農業轉移人口子女平等享有受教育的權利，要使農民工子女能就地就近接受義務教育。要完善城鄉公共就業服務體系，提升城鎮吸納就業的能力，穩定和擴大農業轉移人口就業創業渠道。要將農業轉移人口納入城鎮社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面，使城鎮職工基本養老保險、城鎮居民基本養老保險能全面覆蓋到農民工及隨遷家屬。要改善農業轉移人口基本醫療衛生條件，將農業轉移人口及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系，納入職業病和大病醫療救助范圍。要拓寬住房保障渠道，逐步把進城落戶的農業轉移人口完全納入城鎮住房保障體系，納入住房公積金制度覆蓋范圍。
3.強化政府責任，充分調動社會力量，加快建立健全農業轉移人口市民化推進機制
要加快構建政府主導、成本共擔、協同推進的農業轉移人口市民化機制。一是建立健全農業轉移人口市民化成本分擔機制。農業轉移人口市民化成本巨大，必須由政府、企業、個人共同承擔，政府要承擔提供城鎮公共服務和推進市政基礎設施建設等方面的公共成本。企業要承擔在本單位工作的農業轉移人口社會保障成本，依法為他們繳納職工養老保險、醫療保險等費用。農業轉移人口要提升融入城市社會能力，承擔自己融入城市社會成本，積極參與和爭取享受各類公共服務。二是完善農業轉移人口社會參與機制。積極推進農業轉移人口融入單位、融入社區、融入社會，引導他們主動參加黨團組織、工會、志愿者組織及其他社會組織，鼓勵他們參與社區公共活動、建設和管理。三是建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。按照事權與支出責任相適應的原則，財政轉移支付測算分配要由戶籍人口向常住人口擴展，以常住人口作為財政分成和轉移支付的依據，對吸納農業轉移人口較多城鎮的公共服務能力建設予以較多支持。四是探索農業轉移人口“三權”有效實現與進城落戶的聯動機制。全面實施不動產統一登記，加快完善多種形式的農民承包土地經營權流轉市場，探索農業轉移人口集體收益分配權的有效實現形式，探索建立農村集體經營性建設用地入市制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。探索農業轉移人口對“三權”的自愿、有償退出和再開發利用機制，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。
4.夯實城鎮發展的產業支撐，促進產城融合，把實現農業轉移人口市民化建立在提供穩定就業的基礎上
要按照資源集約利用、功能集合構建、要素集中配套的要求，著力推動產業與城鎮發展同步規劃、協調發展，實現產城融合。一是夯實產業基礎。要做大做強先進裝備制造、新材料、文化創意等支柱產業，做精做專生物、信息、新能源等先導產業，提升戰略性新興產業的競爭力。要加快發展現代服務業，提高城鎮對勞動力的吸納消化能力。二是優化產業布局。要引導大中小城市產業錯位發展，充分挖掘各地產業比較優勢，推動城鎮與城鎮之間資源相對集聚、功能配套布局、錯位互補發展。要以園區為平臺促進產業集群發展，打造一批規模大、關聯性強、集約化水平高的產業集群。三是促進產城融合。要科學規劃產業園區布局，引導和支持創新要素向企業和工業園區集聚，完善城鎮功能分區，推進產城融合，實現城鎮發展與產業布局有效銜接和同步協調。
5.樹立綠色發展理念，完善城鎮功能，提升城鎮品質，著力建設宜居宜業現代城鎮
一、加強組織領導，提升建設效能。
推進新型城鎮化建設是一項系統工程，需將這一工作納入全區績效考核范圍。明確相關工作的牽頭部門和參與成員單位的職責，建立部門協調聯動機制，確保各項工作順利推進、取得實效。把新型城鎮化建設的工作任務立項分解、責任到人，促進各項任務和目標順利實現。借鑒兄弟省市新型城鎮化建設的成功經驗，在土地、資金、戶籍、教育等方面，研究制定向鄉鎮傾斜的配套政策，為鄉鎮釋放更多的政策紅利。
二、編制總體規劃，實現多規融合。
進一步明確城鎮建設的空間布局、功能定位、產業結構、建筑特色、配套管理等，盡早完成與新型城鎮化戰略發展目標高度協調的總體規劃。以總規為綱領，調整土地利用總體規劃，深化城鎮空間戰略布局、城鎮交通體系等各類專業規劃。在自然村方面，根據文化屬性、產業特色、農業生產方式等要素，對各自然村進行定性分析，將其分成特色保護、長期保留、撤銷合并三個等次，分類處理，有序推進村莊合理集聚，加快形成布點合理、用地集約、風格各異的村莊格局。
三、促進產鎮融合，打造特色小鎮。
合理布局工業園區，完善園區與集鎮的內部交通網絡，促進產城聯動。優化產業結構，引進一批就業吸納能力強、附加值水平高、具有較高資源配置能力的現代產業，提升產鎮融合度，實現“以產興城、以城促產、宜居宜業、融合發展”的建設目標。賦予城鎮化新內涵，深入挖掘鎮村山水資源、歷史人文等獨特優勢，加快建設一批產業特色鮮明、人文氣息濃厚、生態環境優美、兼具經濟發展、旅游與社區功能的特色小鎮。
四、破解要素制約，提振發展后勁。
資金方面，創新投融資體制機制，嘗試吸納本區域社會資金參與城市開發、重點市政和基礎設施建設。土地方面，提高建設用地利用效率，大力推進城鄉建設用地掛鉤和工礦廢棄地復墾，加強農村土地綜合整治，從節約集約上拓展建設用地空間。
五、突出人的城鎮化，提升城鎮內涵。
小閻村通過申請貸款,借助金融市場的力量,對全村溫室進行了現代化改造,開始了大規模科學種植蔬菜的進程。除了村民自有土地,村集體土地收益每年都給村民分紅。特別是貸款還清后,合作社收入的70%都用于給村民分紅,其余20%擴大再建設,10%用于全村福利事業。改革開放之初,土地承包責任制極大釋放了農民的生產積極性,發揮了蘊藏在土地中的原有價值。但是,隨著市場經濟的發展,激烈的市場競爭下,土地分包到戶的碎片化導致單體農民的競爭力下降。而小閻村通過村民土地入股的土地流轉方式再次將土地集中起來,這種土地流轉形式成為新城鎮化建設中的一條重要經驗。城鎮化建設過程中,土地的作用至關重要,甚至可以說是其根本之處。如何整合現有碎片化土地,發揮城鎮集中優勢,同時又保障農民利益不受侵犯,這是城鎮化過程中必須解決的問題。而小閻村的經驗為我們提供了借鑒,那就是土地入股流轉,收益再分配村民。這既集中了土地,又富裕了農民,無疑可以為城鎮化建設提供極大助力。
集中經營是經濟發展的重要保障土地政策是城鎮化建設的根本,必須通過土地政策的再次調整釋放市場經濟下土地的應有價值,而這種調整的主要形式就是土地的集中化經營。激烈的市場競爭下,原有的農民個體經營已經優勢不在,必須將其力量集中才能發揮規模化效益,從而在國內市場甚至國際市場具備強大競爭力。在這個方面,小閻村的合作社集中經營模式無疑屬于成功經驗,可為城鎮經濟發展提供重要保障。對于農民的生產性經營,特別是蔬菜、水果等經濟作物的種植,寧河縣本就擁有一整套種苗培育和技術培訓支持措施。在寧河百利種苗示范基地,他們引進了優良的國外種苗,并通過先進的溫室技術實現了大規模無污染種植。
在種苗培育好之后,基地還免費發放給當地農民,而且提供一整套技術支持和咨詢幫助。在當地政府的努力下,這種政府保障、農民種植的模式迅速成為寧河生態農業的發展范本。正是這種模式為小閻村的集中經營提供了關鍵保障,而這種模式也在小閻村得到了最為典型的呈現。小閻村在改革開放之后一直有著種植特色作物的傳統,并由此成為當地最先富裕起來的鄉村。全村土地重新整合之后,同時也隨著優良種苗的引進,小閻村形成了以西紅柿為主、青椒茄子等為輔的溫室大棚種植經濟。在具體管理經營上,村民在忙完自有大棚種植養護之外,還可在村集體所有大棚工作,并有相應工資發放。而在銷售環節,除了村集體大棚,農民自有大棚的作物也必須統一銷售。這不僅可以解決村民個體經營作物的出路問題,還避免了村民間的相互競爭,在與銷售商的價格談判中取得優勢地位。這也是小閻村合作社集體經營眾多優點中的一個。在高產量、優質量的基礎上,小閻村還積極探索生態農業旅游經濟,努力增加農產品附加值,使得經濟收入遠遠高于單純種植銷售所得。在積累了豐富的經驗和大量的資金之后,小閻村還乘著中央城鎮化建設的東風,重新規劃本村土地,為全村興建別墅住宅,并配套旅游設施,形成了改善生活、繁榮經濟的可持續發展模式。在加快城鎮化建設的大形勢下,小閻村的這種以綠色生態農業為主導的集中經營發展模式無疑為城鎮化建設的多形態發展提供了寶貴的經驗和直觀的案例。城鎮化過程中可能存在的問題和建議通過對小閻村發展模式的初步總結,城鎮化建設過程中的土地政策調整和集中經營模式起著非常重要的作用。
其中,土地政策無疑是最為根本之處,這是與其基本生產資料的地位相匹配的。而土地流轉后的集中化也是為更好地進行集中經營,同時集中經營也是發揮土地規模化優勢的重要保障。但是,在對小閻村的考察中,問題也同時存在,這集中體現在以下兩個方面:一是模式的有限復制性。小閻村的發展始于1978年的土地分包,而當時的主導者也就是現任村支書劉俊仕。在小閻村35年的發展歷史上,劉俊仕一直處于領路者的關鍵位置。因此,小閻村發展模式的成功離不開劉俊仕,正是其出眾的領導能力和個人魅力推動了小閻村的每次變革。而這種領導模式在可復制性上存在著局限。我國當前的新型城鎮化必然是全國范圍的大規模展開,由此需要最大程度的模式復制性。只有模式具備可復制性,才能在城鎮化經驗推廣上發揮重要作用,否則只能作為個案存在。因此,在對小閻村發展模式的總結上,我們必須盡量消除其個例性,而發掘其模式復制性。二是戶籍制度的局限性。小閻村的發展在很大程度上可稱作新型農村社區,而新型城鎮化的核心是人的城鎮化,這就需要從戶籍制度上進行改革,突破農村與城鎮的戶口壁壘。而小閻村的成功發展到目前為止還未涉及到戶籍制度。不過,這個問題也無法在小閻村層面得到解決,而是需要天津政府甚至中央政府進行頂層設計,從根本上解決戶籍改革存在的種種阻礙。其實,小閻村自身也在利用經濟紅利發展村級福利政策,如教育、醫療、養老等方面都在改善。但是,基層工作的有效性必須得到政府的政策回應,如此才能打通存在數十年之久的戶籍限制。小閻村的發展無疑是極為成功的,其經驗也值得我們研究和學習。特別是在本屆政府大力推進新型城鎮化的形勢下,小閻村的成功模式為天津乃至全國城鎮化建設提供了借鑒。同時,其發展過程中存在的問題也必須得到澄清和解決,最終為一種城鎮化模式成立的可能性提供完善論證。
【關鍵詞】理解；城鎮化內涵；推進；城鎮化建設
引言
我國經濟發展正處于上升期，因此需要一種能夠加快轉變經濟發展的方式，而城鎮化發展正是提升城市經濟發展的一個重要途徑。面臨我國13億人口的基數，我國城鎮化水平顯得十分薄弱，這將阻礙城鎮化建設成為擴大內需的重要力量。然而，在實際發展過程中，由于地方城鎮化建設過于追求“擴大城鎮面積，盲目征收用地”，在實現量的積累時并不注重質的轉變。在城鎮化建設過程中，只有將地方縣，鎮，鄉的經濟提升，打造能夠吸引外資的精神面貌，搞好基礎設施設備，才能真正地實現城鎮化建設。
1城鎮化內涵
城鎮化是一種社會發展的過程，指傳統農村經濟向新型社會經濟轉變，其中也帶動了二，三產業在農村發展，使農村戶口向非農村戶口過渡。隨著城鎮化的數量不斷增加，城鎮的生活方式，經濟發展模式以及精神文明都會向農村進行傳播擴散。城鎮化的內涵包括人口城鎮化，經濟城鎮化，社會城鎮化，產業結構城鎮化以及城市建設和生活環境城鎮化。人口城鎮化是城鎮化的核心，其是經濟城鎮化的載體。經濟城鎮化是城鎮化的動力，其是推進城鎮化建設的最終目的。社會城鎮化則是指人們的生活方式，交通情況，基礎設備以及精神文明都被同化，農村和非農村的差距逐漸縮減。產業結構城鎮化則是指產業的演變，升級。城市建設和生活環境城鎮化是指隨著城鎮化數量的增多，新型城鎮的出現使城鎮空間形式擴大。城鎮化的內涵包含城鎮化發展的各個方面，只有深入理解城鎮化發展，才能加快推進城鎮化建設的腳步。
2.城鎮化建設過程中存在的問題
2.1城鎮化的質量不高
近幾年，城鎮化建設從表面上看發展得十分迅速，許多農村人口納入了城鎮人口，特別是北山廣等一線城市。但是從實際情況來看，其轉變的過程并不真實，新增的城鎮人口并沒有城鎮戶籍，并不能像其他城鎮人口那樣享受優待的城市福利。因此，在一線城市中，某些城市移民只是被“被城鎮化”，并沒有達到實現城鎮化建設真正的目的。另外，地方城鎮化盲目追求征地，開拓城鎮土地資源，但是相關經濟政策并沒有隨之出臺支持，因此也是“被城鎮化”。失去土地的農民不僅失去土地，還變成了三無農民，同時還被留在了城市之外。
2.2城鎮資源條件惡劣
在城鎮化建設中，由于地方過分追求發展速度和規模，而忽略了土地資源過分利用，工業污染，環境污染，人文建設等方面的問題。過量開拓土地資源，這將導致水土流失嚴重以及自然環境受到嚴重破壞，另一方面，城鎮化發展支持工業快速發展，這會導致出現大氣污染，水資源污染以及重工業污染等情況。因此，在城鎮化發展中總是要面對選擇，到底是保留“綠水青山”還是追求“金山銀山”。同時，在城鎮化發展中還要面臨如何處理生活垃圾的難題，這也是我國目前的急需攻克的難題。
3.關于推進新型城鎮化建設的建議
3.1不斷提升城鎮化建設的內涵
人口城鎮化發展是城鎮化發展的核心，因此我們應該以戶籍改革為切入點，將符合條件的農村人口納入城鎮戶籍，并且為他們提供他們應享受的城鎮福利。同時，新增城鎮人口的住房問題也是急需解決的一大難題，因此政府要進行相關的住房調控。另一方面，在城鎮化建設過程中，要節約土地資源，水資源以及新能源，不可以為了追求發展而破壞人們賴以生存的自然環境。只有不斷提升城鎮化建設的內涵，才能增強可持續發展能力。
3.2按照城鄉一體化建設
在全面推進城鄉一體化建設過程中，我們應該遵循公平公正的原則，將農民的利益放在首位，使農民得到應有的權利和福利。最為關鍵的是，我們不能將城鄉一體化發展成為剝削農民的一種手段。城鄉一體化最為重要地就是進行產業結構轉變，推動勞動密集型產業，將農業產業和輕工業轉向農村，這樣利于產業結構轉變。最后，我們還要合理分配公共資源，優化財政支出分配，帶動農村公共服務發展，真正實現城鄉一體化的局面。
3.3高效能管理
在城鎮化發展中，后期的管理也尤其重要。第一，我們要加快基礎設施建設，道路，電力通訊設備以及園林綠化等方面要加快建設，打造良好的精神風貌。其中尤為重要的是污水處理和垃圾整治，其關系到整個城市的形象。第二，我們要加快城鎮形象整治，積極處理道路“臟，亂，差”的現象，對交通，建筑，攤販加強管理。第三，我們要對新城鎮進行宣傳，加強市民的精神文明，對市民在法律道德的教育上要加強教導，提升整個城鎮的素質。通過高效地管理，新城鎮才能形成積極向上的精神風貌，同時也會帶動經濟的發展，為引入外資而奠定基礎。
4.結束語
總而言之，城鎮化是一個復雜的演變過程，其涉及到人口，經濟以及空間的變遷，因此不可一蹴而就，要踏踏實實地發展每個方面。城鎮化建設應該避開急于求成而導致的誤區，根據可持續發展方針來實現“質”的轉變。城鎮化建設的核心主要在于人，建設的目的就是通過城鄉一體化實現勞動力能夠真正融入城市并且享有應得權利的局面。因此，城鎮化建設應該時刻秉承著“以人為本”的衷旨。
參考文獻：
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