時間：2023-04-08 11:43:34
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[關鍵詞]農業競爭力公共政策
一、影響農業競爭力的主要因素及當前競爭農業的發展趨勢
1.影響農業競爭力的主要因素
農業競爭力是一個綜合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素對農業競爭力的影響方式和影響程度各不相同，并通過農產品生產成本、農產品的實際價格、農產品比較優勢變化、實際質量、市場營銷能力和市場占有份額綜合體現出來。
(1)農產品成本。一般來說，成本與競爭力呈負相關，即成本低，競爭力強；成本高，競爭力弱。而在農業經營中，除生產費用以外，農產品的經營規模、區域布局、生態環境、生產條件、加工條件、政策變化等諸多因素也都直接或間接地決定農產品成本水平。
(2)農產品的實際價格。一般來說，實際價格與競爭力呈負相關。即在質量相差無幾的情況下，實際價格越低，競爭力就越高；實際價格越高，競爭力就越低。而且，要通過降低農產品的實際價格來提高農產品競爭力，其難度相當大。
(3)農產品質量。一般來說，農產品質量與競爭力呈正相關。即質量越好，競爭力越強；質量越差，競爭力越弱。而且，隨著農產品國際市場競爭日趨激烈，競爭形態已經從產品的價格競爭轉向質量競爭。農產品質量的高低，既決定了農產品在市場競爭中的地位，又決定了農產品市場競爭力的高低。
(4)營銷能力。一般來說，市場營銷能力如何，既決定了農產品在市場的地位和份額，又直接體現了農業競爭力的大小。積極開展充分的市場調研、恰當的市場細分和市場定位、正確的銷售策略、有效的促銷手段和良好的服務等一系列市場營銷活動，不僅是提高農產品市場占有率的關鍵，也是實現農產品市場競爭力的關鍵。
2.當前競爭農業的發展趨勢
今后的農業競爭，將日益趨于白熱化。競爭農業，也將成為推動農業發展的基本特征。其總體趨勢為：
(1)從局部性、區域性向全局性、全國性、全球性方向發展。今后，一個國家和地區的農產品能否占領更多的市場份額，不僅要比較區域內的產業、產品優勢，還要從全國和全球的產業格局比較中尋求最低成本、最大效益。鄭州市必須站在全國和全球的制高點，認真審定本地區的農產品發展對策，指導產業結構調整，并采用現代化的營銷觀念拓展農產品貿易。
(2)從傳統的經驗指導向信息引導方向發展。要在競爭對手越多越強的條件下取得勝利，關鍵是要充分掌握國內外農業科技發展和農產品供求變化的最新“情報”——農業和農村經濟信息。加強信息網絡的建設，發展現代化的信息技術，更迅速、更準確地掌握影響農業發展的各方面信息，將是鄭州市必須盡快解決的一項重要任務。
(3)從低技術水平的開發利用向現代高新技術方向發展。只有加快發展現代農業科技,才能在強手如林的競爭中做到以多樣化取勝、以優取勝、以廉取勝。鄭州市必須審時度勢地搶占農業科技的制高點,集中力量組織對農業生物工程技術的攻關，推進產業化、規模化生產,以及滿足市場對農產品優質化、多樣化、無公害、營養保健和廉價方面的需求,作為參與全球化競爭的必要條件。
(4)從產后推銷向產前訂單農業、期貨交易方向發展。以產定銷這種被動營銷方式存在著很大的盲目性和無序性，不適應市場農業發展的需要。隨著農業市場化程度的日益提高，農產品產后市場勢必會被產前的訂單農業和期貨交易所替代。鄭州市必須將訂單農業、期貨交易等貿易方式，作為今后農產品營銷競爭的重要形式。
二、鄭州農業與國外先進水平的差距
鄭州市農業與發達國家農業的差距，既體現在資源稟賦、財政及物化投入、市場建設等“硬指標”上，又反映在諸如人員素質、經營機制、農民組織化程度、管理水平等“軟指標”上。
1.觀念上的差距
鄭州市基本上還是傳統的農業觀念，認為農村的主要功能是經濟功能，忽略了農業的生態功能和社會功能。而發達國家是現代農業觀念，強調在提高經濟功能的同時，著力發揮其生態功能與社會功能的作用。
2.發展階段上的差距
一般說來，農業分為古代農業、近代農業、現代農業等三個階段。目前，鄭州市差不多是三種類型并存，只有少部分地區進入現代農業階段。而發達國家已全面進入現代農業。
3.農產品質量上的差距
以前，鄭州市農業片面追求農產品數量，忽視了質量，造成農產品質量水平總體較低，并已成為制約出口的隱患。而發達國家的質量農業早已走上了正規。
4.科技水平的差距
目前，鄭州市的農業科技進步貢獻率為40%左右，而發達國家為80%左右；鄭州市農業科技成果轉化率僅為30%～40%，而發達國家為60%～80%；鄭州市農業研究與發展經費占農業總產值的比重為0.2%左右，而發達國家是5%；鄭州市肥料利用率只有30%，而發達國家則達60%以上。
5.農業開放程度的差距
鄭州市農業的開放程度與其他行業相比有明顯的差距；而發達國家的農業基本上是與工業、服務業等“一視同仁”的。
三、從農業政策的重點內容上健全和完善提升鄭州農業競爭力的公共政策
1.把“三品”打造成我市安全優質農產品主導品牌的政策
“三品”是綠色食品、有機農產品、無公害農產品的簡稱。我市“三品”的發展要按照“三位一體，整體推進”的思路，加快發展，樹立我市農產品品牌形象。在發展“三品”時要以推進農業增長方式轉變為核心，提高農產品質量水平為主線，保證消費安全為出發點，樹立農產品品牌為基本目標，以標準化生產為主要手段，標志管理為突破口，監督檢查為保障措施，大力發展無公害農產品，加快發展綠色食品，因地制宜發展有機食品。
2.加速農業產業化進程，健全農業產業化政策
農業產業化將農業再生產過程的產前、產中、產后諸環節連接整合為一個完整的產業系統，通過區域規模化和專業化的農業資源綜合開發，以科技進步和系列化服務為手段，實現種養加、產供銷、農工貿一體化經營。通過龍頭企業、專業市場、中介組織，把分散的農戶經營與統一的大市場銜接起來；通過按市場需求組織農業生產，興辦加工和運銷企業，把農產品生產同國內外市場需求銜接起來了，提高了生產者抵御市場風險的能力，進而把農業納入了市場化軌道，也為農業現代化創造了條件。
3.推進農業和農村經濟結構優化升級的政策
一是以提高農業產品質量為重點，提高農產品品種品質結構，提高農產品的競爭力；二是大力發展畜牧業和園藝業，發展高效農業，提高農業的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范圍內進行區域結構調整，重組資源要素，提高農業的效率和效益；四是著眼于增加附加值，延長農業的產業鏈條，提高農產品加工業的水平；五是發展二三產業和小城鎮，拓寬農民的就業渠道，增加農民收入；六是實施退耕還林還草還湖，構建農業的可持續發展格局。
4.構筑多元投入機制，完善農業投入政策措施
在市場經濟條件下，資金的投向主要是由經濟效益決定的。而農業投資大多數具有周期長、風險大、比較利益低的特點。所以，政府不但自身要承擔一部分農業投資職能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投資主體加強對農業的投資。根據我市近期的實際情況，加強農業投入的政策措施，至少包括以下幾個方面：一是嚴格執行《農業法》。充分發揮中央財政對農業投入的引導和調控作用，明確地方政府在支持和保護農業方面的責任，調動地方財政支農的積極性；二是提高農業基本建設投資占政府基本建設投資總額的比重；三是積極鼓勵和引導農村集體和個人增加對農業的投入；四是改革農村金融體制，發揮政策性金融機構的作用，增加信貸資金對農業的投入；五是擴大農業利用外資的范圍和數量，吸引外商投資農業綜合開發。
5.建立健全農業保險制度，為農業生產提供風險保障
我們可以借鑒國外的做法，設立專門的農業保險機構，為農業生產提供風險保障。農業保險要逐步對主要農作物進行全程全季自然災害保險和市場保險，改變小階段如小麥收獲時的防火保險的做法。對農作物和家禽家畜進行市場保險難度大，但這是農民最盼望的保險，也是保護農業、調動農民積極性的重要措施，應試行并推廣。還要開設農民最低收入保險，如農民的一年收入達不到一定的數額，保險公司給予適當補貼，保證農民所得，以此來保護農民的基本經濟利益，充分發揮他們在農業生產中的作用。
我們所處的這個時代，變化速度之快前所未有，其中最令人感受到震撼的是全世界迅速整合為一個經濟體，彼此來往頻繁，互相提攜也互相沖擊，全球經濟力量橫掃國界，帶來更多的貿易也帶來更多的競爭，同時也帶來經濟高度的調適與繁榮。因此，在21世紀的全球經濟體內，經濟考慮超過政治的考慮，全體人類逐漸轉變為經濟人。
從另一方面觀察，隨著經濟的發展，目前人類所使用的重要能源如煤和石油的存量已相繼稀少，將使工業的進一步發展受到限制。由于農業是可以使資源再生的產業，其重要性重新受到人們的注意與定位。國際經濟專家已經預測，隨著21世紀尖端科技帶來大改革，目前落后的農業將成為最先進的產業。21世紀的農業，我們將可以看到生物極限不斷的被突破、生物技術產品的不斷增加、產值巨額成長，許多農業科學家與基因工程師將直接參與農業生產，企業家也將涉足農業經營，使農業在本世紀為人類帶來更大的財富與福祉，成為產業明星。
二、國際化與農業的轉型
在實現農業成為產業明星之前，我們要先認識經濟國際化與貿易自由化的世界趨勢。經貿自由化后，“小農”勢必面對“大農”的競爭。一般而言，在土地稀有的條件下小農國家往往以犧牲資本報酬率來提升土地生產力，而大農國家則以犧牲土地生產力來提升資本報酬率。在市場導向的國際競爭上，資本報酬率高的比較占優勢，而土地生產力高的則居劣勢。如此，在國際競爭下，小農同家將以劣勢與外國的優勢競爭，在傳統的農業經營上，如不有效地轉型以提升競爭力，將被淘汰出局。
在WTO規范全球化的情勢下，我們的農業發展面臨小農經營缺乏規模經濟效率、技術效率無從發揮、商品化農產品價格長期偏低、以及國內外市場動態變化農業決策難以精準掌握等問題。
知識型農業主要表現在科學技術的創新和經營管理的運用。科技的研發與運用是產業進步的原動力，目前已經有很多先進的技術正在使用與研發中，預計將在21世紀大量被采用。例如以遙測技術監測農業災害，以計算機控制自動化耕耘機的操作及施肥，利用生物科技開發具經濟價值的新品種，制造生物性農藥和疫苗等。目前部分先進國家已相繼投入大量人力和資金從事相關技術的研發，我們必須注意此趨勢的發展，隨時學習和運用這些科技，才不會輸在新世紀的起跑點上。在經營管理方面，農民要利用現代化經營管理方式來降低生產成本，并提高產品質量，同時要隨時觀察發現消費者需求的變化，主動提供高質量服務以滿足消費者。此外，小農單打獨斗的經營方式已不容易在競爭激烈的環境中生存，要讓所有產銷團隊積極參與農業策略聯盟，發揮團體的力量，以全球化的市場考慮，強化我們農產品的競爭優勢。
21世紀是知識經濟的世紀，也是環保的世紀，傳統以生產為主的農業已不能適應時代需求。我們只有一個地球，祖先把它交給我們，我們還要將它保留給子孫后代。植物的光合作用可以吸收空氣中的二氧化碳，有機物質可以改良土壤的結構。農業具有良好改善環境質量與維護生態平衡的功能，也有抑制溫室效應的作用。然而隨著科技的發展，濫用農業科技和某些不當的農業經營方式也會使環境遭到破壞，對此應該加以避免。未來新一代的農民，在追求產業發展的同時，應當兼顧人文的修養，珍惜環境、關懷自然，使產業發展與環境維護能兼籌并顧、相輔相成，使農業轉型為具備科技與現代化經營理念、并兼顧生態安全的綜合性先進產業。三、農業施政目標與對策
小農國家在加入WTO以及全球競爭情勢下，要有以小博大的智慧，改進傳統的農業經營方式和生產技術，才能和資源豐富的大農國家競爭取勝。基于此認知，今后我們的農業施政目標應將過去以“提升生產力”為核心的農業政策，轉變為以“提升競爭力”為主軸的政策方針，并將傳統以“增產”為目的的農業數量經濟發展策略，轉型為以“增值”為目標的農業知識經濟發展。因此，要積極發展農業生物科技與優質食品技術等高科技農業，提高農產品附加值；并通過農業策略聯盟，將小農轉型為大農，發揮經濟規模效率；同時配合現代生活注重休閑的趨勢，推動發展休閑農漁業。茲將因應加入WTO全球競爭情勢、促進農業轉型升級的各項對策簡述如下：
1.發展生物科技，促進農業轉型升級。為因應全球競爭趨勢，加速傳統農業向知識、技術及資本密集農業轉型，須加強生物科技等重點高科技研發，強化產業合作，提高農產品質量及技術附加值，落實農業科技產業化及商品化，促進涉農企業發展擴大產業規模，提升農業競爭力。
2.推動農業策略聯盟，發揮規模效率，提升農業競爭力。在WTO規范的開放式經濟體制下，國際市場農產品價格將影響國內農產品的生產與供需，小農經營難與大農制國家競爭。為紓緩加入WTO對農業的沖擊，需積極加強推動農業策略聯盟，將小農組合成大農，發揮規模經濟效率與技術效率，并整合農業現有的優勢資源與核心技術，通過同業與異業聯盟，提升農業整體競爭力，以建構農業安全防護網形成經濟軟提防，協助解決農產品產銷失衡，穩定農產品價格。
3.發展休閑農漁業，活絡農漁村經濟，提高農民所得。在國際競爭沖擊下，傳統農業必須調適轉型。休閑農業為非貿易財，可以擴大農業生產范圍且不會受到進口品的沖擊。因此，農業部門應掌握周休二日的契機，利用具有本土特色的農業產業文化、農漁村景觀以及山林中豐富的生態資源，轉型為農業休閑及觀光旅游事業，在產業發展與生態安全兼顧之下，創造農漁民轉業或兼業機會，增加農民所得。
4.加強環境安全，維護自然環境。臺灣地區由于地質結構脆弱，且臺風豪雨及地震頻繁，加以過去對自然資源的不當開發利用，容易引發洪患、土石流等災害，亟需加強治山防災及生態保育以改善環境質量，農業是具有生產面、生活面及生態面的“三生”產業，必須兼顧產業發展與資源保育，以確立永續經營的目標。
5.健全農業防檢疫網，確保農業生產安全。加入WTO后，隨著經貿自由化，國外農產品進口將逐年增加，為防杜進口產品挾帶疫病蟲害進人、確保農業生產安全，必須建立動植物疫情監測系統，強化各項防疫檢疫措施.
（一）政策性農業保險的印花稅政策從政策性農業保險的印花稅來看，印花稅以保險公司全部保險合同中保費收入的總和為稅基，按照0.1%的稅率計算征收。目前我國對種植業、養殖業保險合同免征印花稅。
（二）政策性農業保險經營企業所得稅政策經營政策性農業保險業務的商業保險公司的企業所得稅在征納時除了可以稅前扣除的項目（我國當前的財稅制度規定，保險企業的企業所得稅收入來源包括按照合同征收的全部保費、被減免或者返還的流轉稅、國家對保險企業財政性補貼或其他補貼收入、保險企業在二級市場買賣國庫券的所得，其中購買的國債到期獲取的利息收入免征企業所得稅）之外，其經營中央、地方財政進行保費補貼的種植業險種業務，提取不超過保費收入25%的農業巨災賠償準備金，也可稅前列支。同時，財稅[2010]4號文件規定，從2009年1月1日起，到2013年12月31日止，對商業保險公司提供種植業、養殖業保險業務而獲取的保費收入，在計算應納稅所得額時，按該保費收入的90%計征。在一定程度上，這些稅收優惠政策減輕了商業保險公司的經營壓力，也增強了其自身應對巨災風險賠償的能力。
二、外政策性農業保險稅收政策簡述與經驗借鑒
為了保證農業保險計劃的順利實施，各國(地區)都對政策性農業保險經營主體給予稅收優惠（如表2所示），這些稅收優惠措施對我國農業保險稅收制度具有一定的借鑒意義。從表2的內容可以看到，無論發達國家還是發展中國家或地區，對政策性農業保險的稅收優惠幅度均較大。首先是免稅范圍廣，如美國、菲律賓等國家對農業保險免征一切稅收；其次是稅收優惠幅度大，如日本對農業保險開征的營業稅和所得稅低于其他行業，俄羅斯對農業保險獲得的利潤免稅等;再次是激勵作用強,各國(地區)通過農業保險的稅收優惠政策，擴大了農業保險的覆蓋面，保障了農民收入與農業經濟的發展。我國應該借鑒境外農業保險的稅收政策，推動農業保險的快速發展，借助政府扶持，將農業保險辦成惠民事業。
三、進一步加大對政策性農業保險稅收優惠的對策建議
（一）擴大涉農保險的稅收優惠范圍對農業保險經營免除營業稅政策應當按照近期實施的《農業保險條例》精神，適用于農林牧漁業保險，覆蓋種植業、林業、養殖業，進一步擴大《營業稅暫行條例》第8條規定的農牧保險范圍。條件成熟之后，還可以進一步擴展到有關農民人身健康、財產安全、農田水利設施等。政府應該結合農村經濟發展的需要，制訂相應的財政補貼和稅收優惠政策。
（二）擴大農業保險經營組織的稅收優惠范圍政策性農業保險的稅收優惠政策范圍要從經營政策性業務的商業保險公司擴展到經營政策性農業保險業務的各類保險組織。我國《農業保險條例》第2條規定，經營農業保險的保險機構“是指保險公司以及依法設立的農業互助保險等保險組織”。《條例》從我國實際出發，確定商業性保險公司和其他合作互助保險組織都有參與經營政策性農業保險直保業務的權利。因此，對于互助保險公司等非盈利組織的政策性農業保險業務應進行稅收減免，這在很大程度上可以緩解國家財政對政策性農業保險的資金扶持的壓力。
（三）配合營改增的實施，改進政策性農業保險稅基計算方式當前國內普遍是以保險經營主體通過經營保險業務而向投保人收取的全部款項作為其營業稅的征繳稅基，存在不合理性。由于保險機構總保費收入中相當一部分的最終所有權并不歸其所有，可能會作為賠款方式支出，因此，把保險經營主體收取的全部保費收入作為其繳納營業稅的計算依據需要改進。當前可以結合國家營業稅改增值稅的政策，積極探討金融保險業營改增的措施，并結合政策性農業保險經營的特殊性，制定相應的農業保險稅收政策。
（四）對政策性農業保險征收企業所得稅要適當首先，改進按會計年度對保險公司征繳所得稅的計算方法，實踐操作中可以以農業風險發生的周期為計量期間進行征稅。對于政策性農業保險業務利潤的企業所得稅計征可采用更加靈活的方式，加強對農業保險的政策支持。如果在一個計量周期內其利潤結余總額小于保費收入的一定比例，就對其予以免稅；如果利潤結余的總額超過保費收入的一定比例，就對超出部分計征企業所得稅。這樣做有利于增加經營政策性農業保險業務的準備金積累，降低保險費率，提高農民的保費支付能力。其次，我國現行稅收制度對經營中央、地方財政進行保費補貼的農作物險種業務的保險公司，還可提取巨災風險準備金，以不超過保費收入的25%為準，并在企業所得稅前列支，結余部分則全部作為保險公司當年利潤予以征納所得稅。因此，建議對農業保險征收企業所得稅要適當，對承擔賠償責任的大災風險準備金不征收所得稅。
1增加了人民的收入
支農惠農政策取消了農業稅，對于農民和農業生產來說是極其有利的。取消農業稅以后，就等于從某種程度上解放了農民。長期以來，我國的農業征稅與繳稅需要花費大量的資金，而這大大增加了農民的負擔。隨著農業稅的取消，農民不需要到處交費，不僅如此，他們還可以在當前的農業政策背景下獲得更多的生存途徑。如不少農民發展多種經營，增加了農民的收入，提高了農民發展農業生產的積極性。
2轉變了農村的經濟增長方式
在引入支農惠農政策以前，由于落后生產方式的影響，不少農民在擴大生產規模和提升生產質量上受到了不少限制。農業調查報告指出，我國農業一直以來都是采用粗放型的增長方式，而此類增長方式都是以追求發展數量為中心的，難以提升效益。而使用科技是向集約型增長方式轉變的主要手段。在惠農政策的幫助下，國家對一些先進的農業機具進行了補貼，使不少想改善經營條件的農民獲得了更為先進的生產工具。不少農民利用國家政策引進先進的農業生產工具，并依靠市場機制全面調整農業生產方式，使農產品的質量得到穩步提高。此外，國家還提出了改進科技服務方式，讓科技人員送技術下鄉，努力讓更多的農民感受到科技對提升農產品質量的巨大作用。
3使部分農業企業實現了產業化經營
在計劃經濟時代背景下，受稅費過重和農村基礎設施落后等不利因素的影響，有些農民盡管想開展產業化經營，卻不具備條件。出臺了支農惠農政策以后，不少農產品生產企業實現了產業化經營，特別是一些中小型農場。在國家大力實行一系列政策并調整農村產業結構的背景下，農民們比以前更有信心搞好農業生產。通過支農惠農政策，不少農戶不僅提高了農村勞動生產率、增加了經濟效益，也實現了農業產業化經營的統一化管理。
二、結論
一、轉型時期我國農業財政有效投入問題所存在的不足之處
在農業政策轉型時期的推動之下，農業財政投入問題呈現出較為不足的趨勢，而且財政投向結構也較不合理，存在的不足之處比較明顯、深入。具體表現為：
（一）農業財政投入總量存在著不足
根據財政支出和財政農業凈支出等發展情況來分析，財政對農業的投入量比較少，而且農業財政投入與財政農業支出的差距過于懸殊，進而使農業財政投入的資金比較匱乏。與此同時，農業綜合開發投入資金與農業財政投入的資金也出現了一定的差距和分歧，一部分農業財政資金并沒有得到有效地利用和配置，非常不利于農業政策轉型的發展趨勢。
（二）財政對農業的投入結構存在著偏差
我國財政部門在對農業進行資金投入時，大多數都比較傾向于非生產部門，使生產部門遭到了一定程度地重創，造成我國農業生產缺少強有力的后備力量。由于缺少對農業生產性支出的投入，主要表現為：農田水利基礎設施不夠完善，對于雨旱天氣不能有效地進行治理；土壤質量不斷惡化，水土流失現象越來越嚴重等[1]。一系列的農業生產問題都使財政農業結構的不合理性較為突出。
（三）財政支農資金的挪用現象比較嚴重
通過一定的調查和了解，在國家財政對于農業資金的投入中，一部分的農業投入沒有得以完整地到位，部分資金被應用在與農業無關的其他地方。一些地方不是很重視支農問題，既而地方政府在財政緊張的狀況下，使支農資金沒有完整地到位。
（四）資金投入機制較不完善，缺乏一定的重點性
目前，我國財政支農資金在財政內部是多方面投放形式，各個部門、機構都具有一定的資金投放權，“一職多權”的現象比較嚴重。缺少完整統一的集中力量和整體目標，資金得不到最大程度地優化利用，使資金投入機制無法正常地運轉。
二、轉型時期我國農業財政有效投入問題的優化措施
（一）加強調整農業投入的結構
現行的農業政策主要通過加強農業基礎建設，優化產業化經營模式，旨在不斷促進城鎮化建設，增加農民收入。基于此，財政部門要予以全方位、多角度、多領域扶持，特別是對于土地項目治理和產業經營化項目等。將資金更多地應用在提升生態綜合治理和水利建設等方面。與此同時，農村財政收入要符合財政體制改革的建設目標，加強農業綜合開發，側重于農業基礎教育和科技投入，進一步完善農民補貼體制。
（二）增加財政收入，拓寬農業投入途徑
在保證國民經濟有效運行同時，要盡可能地將應收的稅都及時收上來，從而增加財政支農的資金投入量。同時，還要采取切實可行的措施來進行資金的節約使用，要對行政事業機構及內部人員予以一定的約束和限制，可以有效改善我國的財政收支狀況，促進財政支農資金的增長；同時，要對我國行政事業單位的固定資產購置予以一定的強化控制，嚴格控制非生產性財政支出，開展必要的監督檢查活動。對于違法人員要加以嚴厲的懲處，避免資金浪費嚴重現象的發生，實現財政資金合理高效利用的發展目標。
（三）不斷完善內部管理工作，確保支農資金的到位
要做好年初農業預算編制，在具體的編制過程中，要使年初預算與農業投入進行深度的結合，使支農資金能夠落到實處。財政部門要始終從年初預算開始著手，促進預算各項工作正常實施；要清晰準確地認識到全年農業支出進度目標，使支農資金的支出控制在合理的水平中，以免在年終期間突然出現大批支出現象的發生。
此外，為了確保支農資金的真正到位，可以制定并完善的財政支農專款專戶核撥機制，簡化資金流轉環節，避免資金滯留現象的發生和延續，進而不斷增強資金的到達率。因此，可以將資金按照自上而下的方式直接撥付到資金的使用單位，單位支出直接到財政部門或農口事業單位進行核銷[2]。
（四）要?ε┮擋普?投入予以高度的重視
財政部門要正視農業財政投入問題，明確其重要性，要將農業財政投入納入重點工作。在長期的歷史發展中，我國農業難免會受到工業化的影響，其資本積累很難進行大幅度地增長；而且農業技術水平比較低，進一步加劇了農業資金的投資效益，從而影響到國民經濟的穩步提升、協調運轉。基于此，財政部門要強化財政支農的廣度和深度，將農業財政有效投入工作落到實處。
摘要：農業的弱質性決定了農業風險保障的重要性，農業保險經營主體參與的積極性是政策性農業保險能不能搞起來、能不能搞好的關鍵。調動農業保險經營主體開展農業保險業務的積極性需要政府全方位的政策支持，包括財政、稅收、法律等方面的扶持。但如何確保政策性農業保險順利實施，仍然是一個值得探究的現實課題。
關鍵詞：農業保險；政策性農業保險經營主體；財稅支持
農業在國民經濟中的基礎地位和農業的弱質性，決定了農業風險保障的重要性。而農業保險的“三高”(高風險性、高賠付率、高虧損率)特征決定了沒有政府的政策性支持就難以實現可持續經營。2007年以來在全國6個省區試點推行、現全國有近九成省份開展的政策性農業保險是一種財政補貼型保險。其實質是政府通過在保費方面的補貼支出，并通過大面積的普及推廣，將可能出現的農業生產風險部分轉移到保險經營主體和未受災農戶，從而既達到保障農業生產的目的，又適當減輕政府巨額救災支出壓力。在這種保險模式下，能否調動農戶和政策性農業保險經營主體(商業保險公司、專業性農業保險公司、農業互助保險公司、地方政策性農業保險公司、外資或合資保險公司等)的積極性是政策性農業保險能不能搞起來、能不能搞好的關鍵。各地試點表明，保證并盡量提高政府的保費補貼支出對調動農民參保的積極性起了重要作用，但如何提高政策性農業保險經營主體參與積極性，以確保政策性農業保險順利實施仍是值得探究的一個現實課題。
一、影響農業保險經營主體積極參與的障礙分析
盡管政策性農業保險試點中財政對農業保險的保費補貼減輕了農民付費的成本，提高了農民參保的積極性，緩解了以往農業保險“農民保不起，保險公司賠不起”的尷尬局面，但政策性農業保險中的一些客觀障礙仍存在，影響了農業保險經營主體參與的積極性。
1農業保險的高風險使農業保險經營主體的綜合賠付率居高不下。農業產業是受自然災害影響較為嚴重的產業，農業保險承保的風險不僅發生頻率大，而且損失集中、覆蓋面廣，其賠付率要遠遠高于一般的財產保險。以許多國家的經驗，農業保險經營組織的綜合賠付率(即賠償與收入保費之比)一般都很高。以美國為例，1982～2004年只有6年賠付率低于1。在有的發展中國家，其賠付率經常達到2以上，甚至更多，均高于保險界公認的70％的臨界點。到目前為止，還沒有哪個國家農業保險的保費收入能夠完全覆蓋災害賠償和管理費用。另外農業風險由于其時間和空間的高度相關性，一旦發生，可能會在短時間內使大面積范圍內的保險對象同時發生災害事故，遭受巨災損失，導致保險公司難以承擔起賠付額以致虧損嚴重。
2農業保險經營高成本可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性。農業保險業務不僅風險高，而且經營工作開展難：一是定損理賠難。保險標的發生損失后難以準確估計其損失；被保險人四處分散，標的分布四面八方，一旦受損，現場勘查定損、賠付兌現的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且對時間的要求緊迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理賠工作的難度。二是保費厘定難。由于農業生產的危險主要是自然災害，發生極不規則，各地在受災頻率、程度及災害種類上各不相同，而且自然災害往往具有伴發性，還可能引起其他災害的發生，加之農村中有關災害情況的統計資料不全，加大了對危險發生頻率測定的難度，使得保險經營主體對種養業等具體項目的損失進行費率厘定需要有專業的評估。這些困難增加了農業保險經營主體的經營成本。目前國內財產保險公司的經營成本在20％～30％之間，農險業務的經營成本更高，但部分試點地區政府認可的經營成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于農險業務的社會公益性，大部分地區的政府都不允許承辦者有利潤，這樣很可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性，不利于農險工作的持續良性開展。
3農業保險中委托方與受托方的信息不對稱使得農業保險經營主體的態度由過去的大力發展變為謹慎從事。由于保險市場的信息不對稱，在農業保險的委托關系中，農業生產單位作為委托方處于信息優勢方，作為方的農業保險經營機構往往是處于信息劣勢的一方，導致農業保險中道德風險比較嚴重，受農業自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規制度的缺乏，監督控制成本難以降低。據統計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償的20％。加上農業風險的地域差異性和個體差異性很大，管理難度大，有效監管成本高，農業保險的逆向選擇也很嚴重，使得農業保險經營者賠付率居高不下。
二、調動農業保險經營主體參與積極性的政策探討
農業保險經營管理上的特殊性決定了農業保險必須由政策扶持。當前我國政策性農業保險中政府保費補貼水平較低，在稅收上除了按照國家統一規定免征收營業稅外，并沒有推出新的優惠政策，而且對保險企業經營管理費用沒有進行適當的補貼，從而使政府引導保險經營者積極主動開展農業保險的引導作用大打折扣。調動農業保險經營主體開展農業保險業務的積極性需要政府全方位的政策支持。
1給予稅收減免優惠。政策性農業保險經營主體所涉及的稅種主要包括企業所得稅、營業稅、印花稅等。農業保險業務高成本、高風險、信息不對稱等特點造成農業保險經營機構難以獲得一定收益水平，所以許多國家政府對農業保險經營機構所承擔的稅負給予一定的優惠，以吸引各方資本參與到農業保險的經營領域。對農業保險業務的稅收優惠力度最大的是美國，美國《聯邦農作物保險法》規定，聯邦農作物保險公司一切財產，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產權和免賠款，免征一切現有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種；私營農作物保險公司保險合同和向公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。聯邦到地方各級政府對農業保險的稅收優惠政策使農業保險經營機構除了其業務成本外不再有其他方面的負擔。日本政府財政為農業保險提供了力度很大的稅收優惠，《法人稅法》中將農業共濟組合、農業共濟組合聯合會納入公益法人的范圍，只對由收益事業所產生的所得進行課稅，對其他所得不課稅。在日本《農業災害補償法》中除規定農業保險的所得稅率為22％，營業稅率為5％～6.5％之外，免除征收其他一切賦稅。
適當的優惠稅收政策也是我國大力倡導開展政策性農業保險的必要措施。根據現行稅法，除免征種養兩業農業保險的營業稅，以營業稅為計征依據的城市維護建設稅和教育費附加也因營業稅免征而免征，同時對農業保險合同免征印花稅外，并無其他財稅優惠政策。針對這種稅收優惠力度小、范圍窄的情況，為了更好地提高農業保險經營主體的經營積極性，應擴大對農業保險業務的稅收優惠力度：一是對種植業、養殖業保險以外的其他農業險產品也免征營業稅，特別是將營業稅的免征范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其他涉農保險業務。二是對政策性農業保險經營主體，可在一定期間內免征或減征所得稅，增大保險費的返還比例，提高其對農民保險費的支付能力。三是允許農業保險經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除；甚至可規定對經營政策性種養兩業保險的經營主體，可以將其全部盈余作為農業保險特殊風險準備金提留出來，用作其農業巨災風險補償的積累，以增強其抵御農業保險風險的能力。
2提供經營業務費用補貼。國外政府對農業保險經營者的補貼主要用于補貼經營管理費用。如美國政府從1995年開始，為開辦農業保險的19個公司提供相當于其農業保險費31％的補貼；日本在這方面的補貼也高達50％～60％。針對我國農業保險業務經營成本高的特點，參考國際上許多國家的經驗，并考慮我國具體的財力狀況和實踐經驗，政府應為各種政策性農業保險經營主體提供一定比例的業務費用補貼，以提高其經營農業保險的積極性。2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中就特別提出要“對保險公司經營的政策性農業保險適當給予經營管理費補貼”。具體到操作中，應遵循分級負擔、區別對待的原則，即政策性農業保險公司及其分支機構的全部經營管理費用由中央政府承擔；地方性的農業保險公司全部或部分經營管理費用由中央和地方兩級政府承擔；對商業保險公司則根據其年經營農業保險的業務量按保費收入的10％～20％左右向其提供經營費用補貼。對于比較偏遠、農戶保險意識薄弱、農業保險業務開展比較困難的地區，政府財政適當加大補貼，鼓勵保險公司積極拓展農村保險市場，發展政策性農業保險業務。
3提供再保險支持和建立巨災風險基金。農業保險巨災風險比較多，大面積干早、洪水、臺風等風險事故往往會給直接保險人帶來超過責任準備金數十倍的損失，從而導致經營機構破產。為保證政策性農業保險經營主體的財務穩定，提高其經營農險的積極性，需要政府財政作為農業保險發展的后盾，通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業性再保險機構在一般情況下不愿承接農業保險的再保險，可考慮由中央政府統一組建政策性的全國農業再保險公司，采取中央財政控股、省級政策性農業保險機構參股的模式組建，其注冊資本金可來源于中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流、財政支農資金整合節流部分等。另外，中央和省級政府還應通過適當機制籌措資金建立巨災風險基金，例如從保戶繳納的保費中列支部分資金共同建立農業保險風險基金，用于彌補保險公司巨災之年的虧損，借以平衡農業保險的經營。根據實踐經驗數據，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5～6億元。
4創新農業保險支持機制——以險養險。在提高保險公司積極性方面還有一點值得特別指出，那就是大多數地區在鼓勵商業性保險公司開展農險時都會提出“以險養險”這一措施，并把它當作解決政策性農業保險虧損問題的最重要手段之一。“以險養險”是一種對開展政策性農業保險的公司中部分商業保險險種提供相關政策支持，并通過這些險種的收益來彌補政策性農業保險虧損的方法。從上海等地的實踐經驗看，把以政府資源配置為主的保險與農險捆綁式結合，是彌補農險虧損的重要途徑。為保證這一做法的順利實施，在推行時要注意以下幾個問題：第一，要通過多少商業性財產和人身保險項目養得起農險。第二，保險公司的政策性和商業性兩類保險業務的盈虧如何核定。第三，在“以險養險”中如何維護商業保險市場的平衡性和公平性。只有上述三個問題得到有效解決，“以險養險”才能真正成為政策性農業保險的“強力助推器”。
三、政策支持農業保險經營主體參與應注意的幾個問題
1對政策性農業保險經營主體的政策支持要與政府的財政能力相適應。農業保險過高的賠付率與過高的管理成本，需要政府的財稅政策支持。但近年來，以美國為代表的一些國家，在政府進一步加大對農業保險的支持和補貼力度的情況下，農業保險并沒有按照政府的意愿取得更快更好的發展，相反政策性農業保險的發展使政府陷入沉重的財政負擔。如美國，1980～1999年政府舉辦政策性農業保險的總成本是150億美元，僅1999年一年政府給農作物保險的財政補貼就達22.4億美元，其中保費補貼13.53億美元。以此為教訓，在我國的政策性農業保險試點中，對農民的保費補貼和對農業保險經營主體的經營費用補貼水平及稅收減免優惠的力度一定要考慮國家的財力，既要促進政策性農業保險的順利開展，又不能給財政帶來太大壓力。
關鍵詞：農村勞動力；就業；外部環境
近年來，我國國民經濟在改革開放政策的推動下，連續出現兩位數增長的業績，特別是在世界經濟出現極大波動的情況下，我國國民經濟仍然取得了健康、持續、快速發展的成就，給我國農村勞力就業提供了廣闊的空間，農村勞動力就業人數達到6．6億多，占農村勞動力就業人口的87%。但是也必須看到，農村勞動力就業的外部環境依然存在著政策封鎖、勞動力市場體系不健全，國際勞務輸出環境不理想等諸多不利因素。為此，政府決策者或參謀者應重視和考慮這些因素帶來的影響，并采取有力措施，為解決農村勞動力就業創造寬松的外部環境。
1農村勞動力就業的外部環境因素分析
目前農村勞動力就業處于十分困難的時期，不但農業內部有困難，其他備業也面臨著各自的實際困難，因此，各級領導干部必須重視解決農村勞動力就業問題。領導者應堅持密切聯系群眾，提煉人民群眾在實踐中創造出的新經驗，在思想上高度重視，在行動上改變作風，不斷開創農村勞動力就業的新局面。當前不利于農村勞動力就業的外部環境因素主要是：
1．1政策環境因素
(1)國家的宏觀調控政策是農村勞動力就業的必要保證，也是激勵農村勞動力脫貧致富、充分就業的一個決定性因素。近幾年來，國家采取了促進農民增收、緩和勞動力就業壓力的農業產業化、產業結構調整、發展小城鎮、西部大開發和戶籍制度改革等一系列措施，大大調動了農民從事各類經濟活動的積極性，促進了農業的發展，緩和了農村勞動力就業的緊張局面。但是，還存在許多農民進城的歧視性政策和限制措施。因此，政府應通過稅收政策調整、鼓勵部分家庭成員貿在農村。例如，政府可以家庭為單位按家庭人均收入為免稅額和比例稅制的基礎，征收所得稅，并減免撫養負擔比較重的人的所得稅。對于正在領取保險退休金仍在就業的，要采取征收征罰性所得稅的辦法，以騰出更多的就業崗位給更多的正需要就業的勞動人口。
(2)積極的財政政策是創造農村勞動力就業的新的大容量密集載體。積極的財政政策作為拉動經濟增長、安排就業最直接和有效的手段，正在發揮著越來越重要的作用。近幾年來，國家發行國債數千億元，加大了農林水利、交通通訊、城市基礎設施、城市電網改造，改變國家直屬儲備糧庫和經濟適用住房等基礎設施建設，不僅有力地促進了經濟增長，而且為長遠發展打下了良好的基礎，更重要的是為農村勞動力就業創造了新的大容量載體。
(3)地方政府的封閉政策，導致農村勞動力難以進入城市正規就業。目前農村勞動力就業的阻礙主要來自各大、中城市對農民進城采取了各種歧視性政策。如北京、上海等大城市都相繼出臺了限定外地勞動力進城就業數量的政策，而且對進城農村勞動力進入的行業也作出了規定。對本地勞動力采取保護“壁壘”。如長沙等一些中小城市也相繼推出保護本地勞動力就業的政策，對農村勞動力流動和就業進行限制性管理，不斷增多就業的辦證收費名目，增加農村勞動力就業的成本和求職風險。
1．2農村勞動力市場體系環境
我國經過兩年多的努力，全國100家勞動力市場基本完成科學化、規范化、現代化的試點任務，取得了積極成果。主要表現在：現代信息網絡初具規模，在就業服務中發揮了極大作用；信息收集和工作全面加強，較好地滿足了求職者和用人單位的需要；就業服務功能不斷拓展；初步建立了一支從中央到地方的勞動力市場法規體系，勞動力市場秩序明顯好轉，所有這一切，為促進農村勞動力的有序流動，逐步建立市場導向就業機制創造了良好的環境。
國家計劃發展委員會在編制完成的《國家經濟和社會發展第十個五年計劃人口、就業和社會保障重點專項規劃》提出，我國將通過改革戶籍制度和社會保障制度創新，在有條件的省市和經濟發達地區逐步推行勞動力市場一體化。這極大地拓寬了農村勞動力就業獲得信息的渠道，促進了農村勞動力的正常有序的流動，加快了農村剩余勞動力就業的步伐。與此同時，我國勞動力市場競爭就業機制完全形成還需要時日，城鄉之間、地區之間以及政府部門之間就業政策的不協調，不配套從而導致市場分割現象仍然嚴重，給農村勞動力就業帶來了一定的阻礙。為了給農村勞動力就業提供更多的信息指導，不至于盲目流動，由臨時性向穩定性、由單個性向整體性發展，應主要解決的以下幾個問題：一是開放問題，目前一切限制農村勞動力進入城鄉就業的政策都不利于勞動力市場的開放，入世后更是如此。二是平等競爭問題。農村勞動力與城市勞動力相比較，農村勞動力失去了平等競爭的機會，同工不同酬現象嚴重；企業與勞動者之間的雙向選擇受到破壞，勞動力價格的低廉也破壞了等價交換原則。三是定位問題。政府應該找準自己的位置，不要隨便干預勞動力市場，政府應該積極運用宏觀經濟政策，促進農村勞動力正常就業。
1．3中小企業環境
大力發展中小企業是解決農村勞動力就業的主要途徑。中小企業由于其自身特點而成為吸納勞動力的主要途徑。這些特點主要表現在：一是中小企業數量多，對勞動力的需求量大；二是中小企業對就業人員的文化水平要求不高，適合農村勞動力的文化素質現狀；三是中小企業就業制度靈活，適合農村農忙農閑的特點；四是中小企業分布廣，城鄉分布合理，適合農村勞動力的生活習慣。就目前農村勞動力就業的情況來看，75以上的農村勞動力在中小企業就業。
隨著產業結構調整，中小企業將更多地進入到第三產業，因第三產業具有分散、規模小、勞動密集、資本就業彈性大等特點，對勞動力的吸收仍具有相當大的空間，估計在其它條件不變的情況下，從事第三產業的中小企業還能容納16000萬勞動力。除此之外，中小企業進入的其他領域還包括為大中型企業配套的勞動密集的敏感的第二產業以及農副產品加工業。從長遠來看，第二產業仍然要吸納大量勞動力。根據過去的情況預測，在其它條件不變的情況下，第二產業還可以吸納大約6000萬勞動力。這樣，由于農村經濟結構調整、科技含量提高，使得新增加的需要轉移的農村勞動力就能大量地被第二產業和第三產業吸收，從而成為農村勞動力就業的主要途徑。
但是，我們也必須看到，中小企業自身外部環境的窘境，成為制約農村勞動力就業的瓶頸。中小企業在自身發展過程中取得了長足的進步和很大的成績，但是也要看到其自身的特點也就是它發展壯大中的缺點。點多面廣、四處分散，沒有形成規模，在市場經濟大潮中，不能很好地抵御各種風險。隨著中小企業改革的不斷深入，一些不利于經濟發展、社會進步的中小企業將逐步地被淘汰，一部分職工下崗和失業。在這種情況下，要進一步擴大吸收農村勞動力就業的規模至少在目前不太現實。與此同時，城鎮失業率也呈逐步上升的趨勢。1991—1997年的7年間登記失業人數分別為352萬、360萬、420萬、476萬、520萬、552萬和570萬。近幾年來，城市就業形勢嚴峻，1997年來企業下崗職業總數為1151萬人，加上行政企業單位的下崗職工，其數量達1200萬人，1998年新增下崗職工2350萬人，分流5O萬機關干部，再考慮精簡機構、青年就業、學生畢業分配等自然新增的1200多萬勞動力，1998年城市勞動力供給總量達2907萬人。這樣，城市與農村雙方勞動力供給都在增加，使得農村勞動力進入中小企業的空間就沒有多大了，從而成為農村勞動力就業的一大障礙。
l。4國際勞務輸出環境
我國已正式成為世界貿易組織的成員國，由于國際社會經濟交流的增多、雙方貿易的增長、產業結構調整的升級，給我國農村勞動力就業創造了良好的環境。
我國在2005年將完成入世的各項承諾，這將有利于對外貿易的長期穩定發展，加工貿易特別是具有優勢的勞動密集型產品出口的增加，有望帶來更多就業機會。按照外貿對國民經濟增長的貢獻度為20一40測算，每年額外增加4—5個百分點的出口，就可以使國有經濟多增長1個百分點。從而增加近萬個就業機會，預計在今后十年，就業率比20世紀90年代平均提高50，達到0．15左右，即GDP每增加一個百分點，就業總量增長0．15個百分點。由此推算，入世后比入世前每年平均增加200萬一300萬個就業機會。入世也會推動我國勞動密集型產業發展，并給中小企業的發展創造有利環境，可以增加更多的農村勞動就業機會。
但是也要看到，無論是經濟發達國家還是發展中國家都存在著大量的失業人員。國際勞動力市場供求失衡，競爭加劇，造成我國農村勞動力向國外轉移困難。其主要原因：一是保護主義加強，限制措施增多，勞務價格越來越低；二是工程成交條件苛刻，標價普遍壓得很低，對外工程項目只能達到保本水平，吸納勞動力能力減弱；三是普通勞動需求明顯下降，技術勞務居于主要地位；四是非法移民的數量大大增加；五是隨著勞務輸入國產業結構調整，國際勞務市場對外籍勞務人員素質要求也不斷提高。這就使得我國大量的素質較低的農村剩余勞動力很難輸出到國外。另外，從世界范圍來看，勞動力在國內各類市場的流動基本上是自由的，但對勞動力的國際流動，各國都有一定的行政干預措施以保護本國利益因此，把我國豐富的農村剩余勞動力引向國際勞務市場只能作為一種補充方式。
2農村勞動力就業的主要對策
2．1消除政策環境的障礙，創造寬松的外部環境
農村勞動力無論是外出還是在本地就業，無論是進入鄉鎮企業還是自我創業都需要較為寬松的政策環境。但是由于戶籍制度、土地流轉制度、流動人口收費制度以及地方政策制定的土政策，在一定程度上制約了農村勞動力的流動。因此，迫切需要給農村勞動力以寬松的環境。一方面，要制定有利于農村勞動力資源開發的農業改革政策。如土地流轉制度改革，農村經濟管理體制改革，實行土地股份化，“四荒地”使用權租賃等。另一方面，要制定有利于農村非農化的產業政策。以開發農村勞動力資源為重點，結合農業產業化、城鎮化、工業化。通過制定政策，改革農村投融資體制。引導有一技之長的外出務工人員積極回歸創業。同時，注重培育農村新的投資熱點和經濟增長點，從多方面為創業人員構建安居樂業的環境。
2．2消除空間轉移的障礙，拓寬勞動力就業空間
勞動力轉移從空間地域上一般表現為省內、省外和國外。在改革開放初期，農村勞動力一般向東南沿海和大中城市轉移。由于東南沿海地區勞動力素質提升很快，用人單位對勞動力素質要求明顯提高，致使其他地區素質不高的農村勞動力向該地區轉移就比較困難。同時，近些年來，由于宏觀經濟緊縮，大中城市國有企業改革進入更深層次，國有企業自身狀況的不理想，導致下崗、失業人員增多。城鎮失業率上升，原本城市人口不愿干的臟、累、差的工作，愿意干的城里人增多起來，導致農村勞動力轉移的空間日趨狹小。因此，拓寬勞動力就業的空間，要從四個方面下功夫：一是服務的網絡化。建立健全勞動力市場服務體系，在勞動力輸出人口密集地設立勞動力服務聯系點，在外地設立勞動辦事處，加強橫向聯系，開展勞動力信息交流。二是輸出基地化。輸出地與輸入地之間要在政策、企業和勞動力管理部門之間建立良好的協作關系。每年定期輸送各類勞動力，形成若干個勞務基地。三是培訓層次化。隨著就業形勢的變化，有針對性地對各類勞動力進行培訓。以適合不同層次的就業需要。既要有勞務輸出的崗位培訓，也要有農業勞動力的技能培訓、素質培訓，還要有出國人員培訓等。四是組織多元化。目前，外出務工人員多是自發性的，由當地勞務部門有組織輸出的比重不到10%，主要以親幫親、友幫友形式，以地緣與血緣關系為紐帶。這種形式有一定的積極作用，但是力量分散，轉移空間有限。這樣就需要各級政府和社會各界力量的聯合，形成合力。為此，要建立勞務中介、職業介紹機構，形成由政府、學校、個人等多元化組織結構，保障在“有業可就”的前提下，擴大輸出規模，推進勞動力的有序轉移。
